REVISTA ECONOMÍA
INTRODUCCIÓN
pISSN 1390-6380
eISSN 2697-3332
revistaeconomia@uce.edu.ec
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS REVISTA ECONOMÍA
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR , mayo 2022, pp.
DOI: 10.29166/economa.v74i119.3833
CC BY-NC 4.0 —Licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional
© 2022 Universidad Central del Ecuador
Wiliam R. Hughes O. | Universidad de Panamá (Panamá)
¿Qué explica la desigualdad de ingresos, pobreza y exclusión social? ¿La pandemia es la causa? ¿Qué
papel han jugado las políticas neoliberales? ¿Qué pretendían las políticas del «Consenso de Washington»? ¿Hay
crisis? ¿De qué crisis se habla? Las políticas aplicadas durante la pandemia, ¿a quiénes beneciaron y a quienes
perjudicaron? ¿Por qué? ¿Qué salidas se vislumbran? ¿Qué le depara al movimiento social? Son algunas de las
preguntas que respondemos en este trabajo, que se centra en Panamá, pero no pocos países se verán reejados.
Economía política, crisis, distribución del ingreso, desarrollo económico, scal.
05/05/2022 14/05/2022 26/05/2022
Panama: Policies of the «Washington Consensus»,
workforce exploitation, prot rate and covid-19
¿What explains income inequality, poverty and social exclusion? ¿Is the pandemic the cause? ¿What
role have neoliberal policies played? ¿What did the policies of the "Washington Consensus" intend? ¿Is there a
crisis? ¿What crisis are we talking about? ¿Who beneted and who was harmed by the policies applied during
the pandemic. ¿Why? ¿What exits are glimpsed? ¿What lies ahead for the social movement? These are some of
the questions that we answer in this work, which focuses on Panama, but not a few countries will be reected.
Political economy, crisis, income distribution, economic development, scal policy
P16, G01, D31, O11, E62
Panamá: políticas del «Consenso de Washington», explotación
de la fuerza de trabajo, tasa de ganancia y la covid-19
Hay dos episodios que identican el cambio del paradigma teórico-económico del
llamado «Estado benefactor», inspirado en ideas keynesianas, por el conocido como
«neoliberalismo»1 «Consenso de Washington» (Willianson, 1990) y «revolución silen-
ciosa» (, 1989, p. 15). La elección de Margaret Thatcher como primera ministra del
Reino Unido, el 3 mayo de 1979 y la de Ronald Reagan como presidente de los Estados
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Panamá: políticas del «Consenso de Washington», explotación de la fuerza de trabajo, tasa de ganancia y la covid-19
Unidos, electo en noviembre de 1980. A la primera, se le identica con la frase «no hay
alternativa» (there is no alternative - , Thatcher, 1980), reriéndose a la política de
deicación del mercado y la globalización, y al segundo por su expresión, «el gobierno
no es la solución a nuestros problemas, el gobierno es el problema» («Government is
not the solution to our problem, government is the problema», Reagan, 1981), rerién-
dose a la intervención del Estado en la economía. Thatcher gobernó hasta 1990 y Reagan
hasta 1989; una década que marcó las políticas de lo que Candessus llamó «la revolu-
ción silenciosa»; el desmantelamiento de las conquistas alcanzadas por la lucha de los
trabajadores hasta entonces. La característica esencial del «nuevo» paradigma es la dei-
cación del mercado como mecanismo de coordinación económica, y no solo eso, sino
que todo aspecto de la sociedad se quiere reducir a relaciones mercantiles. Thatcher
(1987) armó que «no hay tal cosa como la sociedad», reduciendo toda la problemática
social a cuestiones individuales; «si tú quieres, tú puedes», es la expresión equivalente.
Nos interesa exponer la dinámica de esta forma especíca de la acumulación
capitalista en Panamá, génesis de la situación actual, con desigualdad de ingresos,
pobreza y exclusión social agravada. Aunque es un caso particular se podrá encontrar
muchas similitudes con lo ocurrido en otros países. Argumentamos que el propósito
principal del modelo neoliberal, el llamado «Consenso de Washington» o la «revo-
lución silenciosa» ha sido mejorar niveles de rentabilidad del capital que la misma
dinámica de acumulación ha mermado, para lo cual se requerían contrarrestantes a
esta caída de la tasa de rentabilidad. Estas acciones promovidas por el capital no siem-
pre tienen éxito, porque ello supone aumentar el grado de explotación de la fuerza de
trabajo en niveles que contrarresten la sobreacumulación de capital y esto no siempre
se produce, lográndose apenas reducir el ritmo de la caída de la tasa de rentabili-
dad, pero no anularla, y obliga, objetivamente, a aumentar todavía más los grados de
explotación del trabajador, paralelo a una destrucción de capital. Las crisis económi-
cas deben ser vistas, siempre, como crisis de rentabilidad del capital, en tanto que los
trabajadores y la mayoría de la población, que depende de su capacidad de trabajar
para obtener un ingreso, viven en crisis permanente, sobreviviendo día a día. La cri-
sis, se constituye así, en la principal contrarrestante de la caída de la tasa general de
rentabilidad, destruyendo capital y sometiendo a los trabajadores a condiciones de
vida aún más deterioradas, condición exigente para aumentar el grado de explotación
de la fuerza de trabajo y mejorar la tendencia de la tasa de rentabilidad del capital.
La reexión sobre las condiciones agravadas por la covid-19, debe inscribirse
en la dinámica expuesta y no puede verse aislada de ella. La pandemia no es la causa
de los actuales problemas que vive la población, sino que los agrava, y, además, crea
condiciones adicionales para aumentar el grado de explotación de la fuerza de tra-
bajo, que el capital aprovecha a su favor, y la utiliza como otra excusa más.
BREVE NARRATIVA DE LAS POLÍTICAS DEL
CONSENSO DE WASHINGTON EN PANAMÁ
Las políticas económicas promovidas por el y el desde nales de los años
setenta se inspiraron en la idea del mercado como religión (Hinkelammert, 2018).
La intervención del Estado en que se basó la política económica hasta entonces, era
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William Hughes
ahora la causante de la crisis y todo lo que ello implicaba (desempleo, inación, caída
de la producción, desequilibrios nancieros, etc.). Se presentó el polo opuesto como
la solución, la «libertad total del mercado», aunque para lograrlo hicieron uso de la
intervención del Estado. En el caso de Panamá, el momento de referencia es el primer
programa de estabilización que se rma con el en julio de 1979; el tratado Torrijos-
Carter entró en vigencia el 1.º de octubre del mismo año, pese a que se rmó el 7 de
septiembre de 1977. Curiosamente, para decir lo menos, solo después de la rma, el
consorcio de bancos que debía renegociar la deuda externa de Panamá, mostró volun-
tad real de hacerlo. Las acciones de política económica de 1979, fueron ampliadas y
desarrolladas en similares acuerdos en 1981 y 1985, y con el en los programas de
ajuste estructural () de 1983 y 1986. Aquí se encuentran todas las recomendaciones
del llamado «Consenso de Washington», y que se conoce también como neoliberalismo.
No obstante, conviene observar que las actividades ejes sobre las cuales se articuló
el capitalismo panameño desde el golpe de Estado de 1968 jamás sufrieron interven-
ción del Estado relevante, como lo fueron el Centro Financiero Internacional (),
la Zona Libre de Colón (), así como los seguros y reaseguros, lo que conformó la
«Plataforma Transnacional de Servicios». (Gorostiaga, 1978) Por ello, las propuestas
de los organismos internacionales citados, se centraron en las áreas donde se había
producido niveles de intervención estatal, promoviendo su desmantelamiento: los sec-
tores industrial y agropecuario, el código de trabajo, la seguridad social, el control de
precios, el comercio exterior, empresas estatales y el tamaño del Estado, reriéndose
al gasto social en educación, vivienda y salud, empresas nancieras estatales vincula-
das a los programas agrícolas y de vivienda y la planilla (salarios) del sector público.
La consigna que repetían estos informes era, «el Estado es ineciente», «la empresa
privada es eciente, por naturaleza». Se pretendía que el mercado, el llamado «libre
mercado», que de libre nada tiene, regiría ahora las reglas del juego capitalista.
Lo cierto era que la forma particular de la intervención del Estado que guió la polí-
tica económica, para nales de la década del setenta mostraba su agotamiento. Esta se
fundamentó en el endeudamiento externo, que pese a la negociación canalera conic-
tiva con los Estados Unidos (. .), el gobierno militar golpista pudo conseguir que los
bancos estadounidenses le prestaran. El endeudamiento, consideramos, se constituyó
también en una carta política para los . . La deuda pública externa aumentó durante
1970-1976, de 193 millones de dólares () a 864 ,2 cuyos vencimientos eran difíciles
de atender en razón de la caída de la economía, que alcanzó tasas negativas en 1976. Para
nales de 1977 aumentó a 1259 y en 1978, cuando se da el renanciamiento con los
bancos, alcanzó 1813 . Después del anuncio de acuerdo sobre el Canal el 10 de agosto
de 1977, los acreedores se mostraron más «accesibles» a renegociar la deuda panameña
y otorgar dinero adicional. Aun cuando los nuevos tratados aumentaron los ingresos, un
promedio de 80 anuales, esto era insuciente para continuar sosteniendo la inter-
vención del Estado ya mencionada, por lo que los ajustes era lo que correspondía, dado
que la otra opción, un cambio profundo de la estructura tributaria para gravar las gran-
des empresas, no estaba en la agenda de los militares, y nunca estuvo.
Los conictos políticos de los años ochenta hicieron que poco se avanzara en las
políticas acordadas con el y el , pese a que los militares hicieron cambios a
los sectores agropecuario e industrial y al Código de Trabajo en 1986, tal como lo exi-
gía el -, y que resultó en una huelga general de trabajadores que duró 10 días;
la primera desde el golpe de Estado de 1968.
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La invasión a Panamá el 20 de diciembre de 1989, por el ejército de los . ., fue el
equivalente del golpe de Estado de 1968. En aquella oportunidad, la Guardia Nacional
jugó el rol que se les asignaba, de dirimir los conictos interburgueses cuando ellos
no lo podían hacer por su cuenta. Eran los años de los golpes de Estado en América
Latina. Ahora, los militares estaban imposibilitados de hacerlo porque estaban en el
centro de las contradicciones interburguesas. Los nuevos gobernantes posinvasión
tuvieron la tutela del Ejército, el Departamento de Estado, el Pentágono y los cuerpos
de seguridad de los Estados Unidos. Frente a las instituciones internacionales fueron
genuexos, dóciles y dispuestos a impulsar los acuerdos con el y el , porque
además los compartían. El movimiento popular estaba desarticulado, las sanciones
de . . y la crisis política habían producido serios impactos en el crecimiento eco-
nómico y el empleo, y, por supuesto, en los ingresos de los trabajadores. Tenían las
manos libres para acelerar las medidas neoliberales sin mayores contratiempos. De
manera que en los años ochenta es cuando se aceleran las acciones de política econó-
mica que aanzan el enfoque del mercado como religión; la deicación del mercado.
Adelantamos un resumen de algunas de estas acciones, la mayoría de ellas
durante la gestión del con Ernesto Pérez Balladares: modicación del Código
de Trabajo el 24 de diciembre de 1990, reducción de impuestos a las grandes empre-
sas en diciembre de 1991, junto con el aumento de la edad de jubilación, se inicia
el proceso de liberación de precios (habían más de 3 mil productos bajo control de
precios), se aprueba la ley de privatización de las empresas estatales, se venden
empresas estatales, se modica de fondo el Código de Trabajo en 1995, con el resul-
tado de 4 trabajadores asesinados, se renancia le deuda con intereses acumulados
no pagados por 1570 millones que se convirtieron en deuda, sin la entrega de dinero
alguno, se derogan las jubilaciones especiales para los servidores públicos que posi-
bilitaba jubilarse con el último salario, con 28 años de servicio continuos, excepto
para la Policía y Bomberos que continuarían haciéndolo (1998), se derogó la Ocina
de Regulación de Precios () y se liberaron todos los precios, excepto el tanque de
gas de 25 libras (1996), se vendieron empresas estatales importantes como la telefo-
nía (1996) y la empresa eléctrica (1998), así como ingenios azucareros, empresa de
cítricos, de semilla, de maquinaria agrícola, se derogaron los precios bases de com-
pra a los productores agropecuarios, se liquidó el Banco Hipotecario y se redujo el
accionar del Banco de Desarrollo Agropecuario, el sector público ya no haría puen-
tes, carreteras o viviendas, como tampoco facilitaría préstamos de materiales a los
trabajadores para construcción de viviendas. Todo esto ahora lo haría a través de
las empresas privadas. La invasión militar a Panamá por los . . consolidó el
esquema neoliberal, el denominado modelo neoliberal.
PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO, EMPLEO E INFLACIÓN
Igual que ocurrió a nivel mundial, la década del setenta en Panamá representó
mayor inación y mayor desempleo; la llamada estanación. Las políticas neolibe-
rales tendientes a generar recursos para que se pagara la deuda externa, aunado a
la crisis política de los años ochenta, aceleraron el desempleo, alcanzando 12,5% en
1985 y 16,3% en 1989 (ver Figura 1).
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Una de las primeras acciones del gobierno posinvasión fue modicar el Código de
Trabajo lesionando los derechos de los trabajadores, pero le llamó, eufemísticamente,
«disposiciones adicionales al Código de Trabajo y promoción del empleo» (. ., 1990).
Con igual argumento, el gobierno de Pérez Balladares modicó el Código de Trabajo
en 1995, derogando la estabilidad laboral, permitiendo el despido barato, incluso
sin causa justicada, la contratación secular-intermitente por tiempo probatorio, la
movilidad laboral tanto dentro del establecimiento como a nivel de sucursales de la
empresa. Uno de los efectos inmediatos fue el despido de trabajadores de antigüedad
(Alvarado, 1987), con mayores salarios y contratación de otros con salarios inferiores.
Aún para el 2005 la tasa de desempleo era de dos dígitos (10,3%); mostrando
que la modicación del Código de Trabajo nada tenía que ver con la generación de
empleos (ver Figura 1). La inación disminuyó signicativamente, pero el deterioro
del salario real fue mayor en los años noventa que en la década precedente, cuando
la inación fue más severa. La diferencia acumulada entre el crecimiento del sala-
rio promedio y la inación, fue favorable a los primeros en 10%, durante 1980-1989,
y negativa en 1% durante 1990-1999,3 por lo que disminuir la inación no implica,
necesariamente, mejor el poder adquisitivo de los trabajadores.
En los años noventa el crecimiento de los precios fue más lento que en los setenta
y ochenta, pero más rápido que el crecimiento del salario promedio. La derogación
del control de precios facilitó el aumento, y la modicación de la legislación labo-
ral de 1995, frenó el crecimiento de los salarios. Lo que han llamado «exibilización
laboral», no es otra cosa que facilitar la contratación de trabajadores con salarios
bajos, y el desempleo cumple el papel de presionar los salarios hacia la baja.
Figura 1. Variación de la productividad bruta promedio (ocupados no indígenas) (1971-2019)
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo, Panamá.
Productividad Tasa de desempleo Crecimiento del
0,00
5,00
-5,00
-10,00
-15,00
10,00
15,00
20,00
La caída del no se maniesta inmediatamente en el aumento del descempleo
sino que se expresa, generalmente al año siguiente, y en el caso del período de
construcción de la ampliación del canal, se expresó en el segundo año.
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
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Panamá: políticas del «Consenso de Washington», explotación de la fuerza de trabajo, tasa de ganancia y la covid-19
La informalidad laboral,4 el trabajador por cuenta propia, ya sea ambulante o en un
pequeño puesto, ha sido una características de nuestras economías, dada la inca-
pacidad estructural del sistema de generar empleos sucientes, y menos aún con
salarios dignos. Los trabajadores se ven en la necesidad de buscar el sustento diario
por lo que recurren a esta estrategia de sobrevivencia. No obstante, el modelo neoli-
beral ha ensanchado este sector, el cual engrosa las cifras de la pobreza en América
Latina. Panamá no ha sido la excepción. Con inversión intensiva en capital (baja
capacidad de generar empleo) y las reformas laborales de 1995, que facilitaron los
despidos, el escenario más probable era un aumento de la informalidad laboral y sus
consecuencias sociales, como efectivamente ocurrió. Algunos han puesto énfasis en
el tipo de demanda de fuerza de trabajo que generó el modelo, con altas exigencias de
calicación, por lo que fue este sector laboral que incrementó su demanda y los «no
calicados» debieron recurrir a la informalidad (De Jong y Vos, 2000). Esta versión
explicativa obvia el efecto de la reforma laboral de 1995, la que consideramos clave
para comprender el aumento de los trabajadores informales desde 1995. La inver-
sión intensiva en capital, que sería la demandante de fuerza de trabajo calicada, es
una característica de nuestras economías, dado que son importadoras de tecnología
desarrollada en otros contextos de exigencias laborales, y si por ser tecnología ella
implica utilizar menos fuerza de trabajo por unidad de capital, su impacto ahorrador
de fuerza de trabajo es aún mayor en los contextos del capitalismo latinoamericano,
el cual resulta en sociedades subdesarrolladas. La dinámica del desarrollo del capi-
talismo latinoamericano produce el subdesarrollo, y es aún más incapaz de generar
sucientes puestos de trabajo permanentes para los trabajadores, por lo que el tra-
bajador informal, es lógico que aumente, y con ello, el llamado empleo del sector
servicios.5 Esto ha sido una constante en las sociedades latinoamericanas, pero la
reforma laboral de 1995 potenció este cambio en la estructura del empleo, lo cual es
disminuido por De Jong y Vos y quienes suscriben tesis semejantes.
El aumento del trabajador informal, después de las reformas al Código de
Trabajo en 1995, es establecido por Hughes (1999), quien señala que «el 65% del
empleo generado durante 1995-1997 fue debido a los trabajadores por cuenta pro-
pia» (p. 66). A igual conclusión llegaron De Jong y Vos (2000), aunque no le dan
la relevancia debida a las reformas laborales; «[…] en este último periodo (1994-
1998) se observa un mayor efecto de un cambio en la estructura del empleo hacia
una mayor proporción de trabajadores, jefes de hogar activos en servicios urbanos
(informales)» (p. 18). También el Ministerio de Economía y Finanzas (, 2001)
resaltan el aumento del empleo informal y añaden que se debe a que «los sectores
dinámicos son intensivos en el uso de capital y generan menos empleo (puertos,
energía, telecomunicaciones, y transporte aéreo) […]» (p. i). No hay dudas del cam-
bio en la estructura del empleo después de las reformas al Código de Trabajo en
1995, pese a que no se le menciona como causa, por estudios gubernamentales, del
, del , como tampoco de representantes e ideólogos del sector empresarial.
Solo durante la ampliación del canal de Panamá disminuyó el empleo «infor-
mal», pero retomó su tendencia al alza, posterior a que se culminaron las obras
de mayor demanda laboral. El empleo «informal» aumentó en 267.600 personas
durante 2004-2019 y hoy los sectores empresariales claman por «exibilizar» aún
más el Código de Trabajo, para generar empleos formales, dicen. El argumento
falaz de los gremios empresariales y sus ideólogos siempre es el mismo: hay que
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William Hughes
modicar el Código de Trabajo quitándole derechos a los trabajadores, para que
los trabajadores estén mejor.
La productividad del trabajo, pese a las irregularidades del crecimiento de la
economía, en general mantuvo grados de crecimiento, con una clara expresión a
la baja durante la década del ochenta, y clara mejoría sostenida a partir de 2004
(ver Figura 1). Pero esto merece algunas precisiones. La productividad del trabajo
está medida como un promedio entre el real de la economía y el total de ocu-
pados, lo cual asume iguales jornadas e intensidades del trabajo, y sabemos no es
sí. El otro hecho claro de la década del ochenta es que la caída de la productividad
del trabajo no fue debida a que se trataba de trabajadores menos capaces de pro-
ducir, sino que el Código de Trabajo garantizaba cierta estabilidad laboral y hacía
menos fácil el despido, aun cuando también lo hubo. El despido laboral pudo alcan-
zar a los trabajadores de menores salarios con lo cual el total de éstos disminuyó
menos que el aumento del desempleo. Desde la óptica del capital, claramente era
imperativo modicar la legislación laboral para disminuir, al menos, la caída de la
tasa de rentabilidad, y era ésta la inspiración de las «recomendaciones» del y
del . Después de la modicación del Código de Trabajo en 1995, se observa una
mejoría del indicador, pese a que la economía no mostraba importantes signos de
crecimiento; el resultado fue causado por los despidos que facilitó la reforma labo-
ral. Igual situación debemos evaluar para la caída de la productividad del trabajo
durante 2018 y 2019, justo antes de la pandemia. El desempleo estuvo en aumento
desde 2012 en la medida que disminuía el ritmo de crecimiento económico, y la
caída importante del en los dos años mencionados, mostraba con claridad que
el desempleo aumentaría, con pandemia o sin ella, dado que las empresas se resar-
cirían de estos «costos» para aliviar la caída de la tasa de ganancia.
ESTRUCTURA TRIBUTARIA, GASTO PÚBLICO Y ENDEUDAMIENTO PÚBLICO
La política neoliberal impulsada en los años ochenta, y ancada en los noventa,
implicó reducir la capacidad del Estado de captar ingresos de las ganancias de las
grandes empresas y accionistas, al mismo tiempo que apostó al impuesto al con-
sumo, que por su carácter regresivo aanza la concentración del ingreso y la riqueza,
al mismo tiempo que el peso del gasto gubernamental en la economía, obviamente
debía disminuir. Este comportamiento es claramente observado cuando se contrasta
con el período previo. Desde los años ochenta hay un cambio radical en la tendencia
de los gastos gubernamentales y los ingresos tributarios. En los años ochenta, el
cayó signicativamente (ver Figura 1) y aunque el gasto gubernamental se contrajo,
lo hizo a menor ritmo que la caída del sin que ello signicara mejoras en el gasto
público. El corriente aumentó al 11% promedio anual durante los años setenta y
2,7% en los ochenta, mientras que el gasto lo hizo al 14% y al 4,6% en los períodos res-
pectivos. Por su parte, los ingresos tributarios aumentaron al 12,1% y -1,3% anual, en
iguales períodos. Durante 1980-1987 los ingresos tributarios crecieron al 5,6% como
promedio anual, pero la crisis de los dos años previos a la invasión militar estadou-
nidense, hizo que cayeran por debajo del nivel de 1980. El cambio más importante
se va a producir en los años noventa. La participación del gasto gubernamental en
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Panamá: políticas del «Consenso de Washington», explotación de la fuerza de trabajo, tasa de ganancia y la covid-19
el , disminuyó de 17,4 en 1991 a 12,1% en 2005 y a 11,6% en 2019. La parte de los
ingresos tributarios cayó de 12,5% a 8,9% y a 8,4%, en los mismos años.
Durante 1991-2005, la participación de los ingresos tributarios en el se
redujo en 29% y la del gasto gubernamental en 31%. Los ingresos del canal de
Panamá debido a la reversión a nales de 1999 se convirtieron en la renta susti-
tuta de la baja de los impuestos a las grandes corporaciones y a los sectores de altos
ingresos, así como el medio de seguir transriendo excedentes debido a la deuda
pública, principalmente al capital nanciero internacional, pero también al local.
Con esto, quienes administraron el Estado transrieron recursos de la economía
(los impuestos no cobrados) y del canal, al gran capital. A esto se suma la evasión
scal, la cual se estimó en 32.614 millones de dólares durante 2000-2016, represen-
tando el 8,4% del del período (, 2017, p. 84).
En estas circunstancias, el endeudamiento público adquiriría relevancia. La ini-
ciativa de los bonos Brady abrió también una nueva dimensión del nanciamiento
público, así como el rol del y el . No tendrían que dar ahora ningún aval
para que los países renanciaran la deuda, cuestión que era una condicionante de
la banca privada, en común acuerdo con aquellas instituciones. La deuda se había
convertido (y no fue magia) en títulos negociables. Aparecerían ahora los «bonis-
tas», empresas nancieras creadas por el capital nanciero, para lidiar con estos
«títulos valores». No sería ahora necesario un acuerdo con el y el , en prin-
cipio, para emitir bonos, a través de los cuales se renanciaba la deuda, pero sí la
opinión de las «calicadoras de riego», empresas que surgieron vinculadas también
con el capital especulativo, a las que nadie calica; son el «poder en el mercado».
Siempre existe una relación con el y el y las llamadas calicadoras de riesgo,
porque si las primeras no llegan a «acuerdos» de políticas económicas con los paí-
ses, esto signicará una mala calicación, con lo cual se encarece y se diculta el
crédito. Así que, de hecho, el y el siguen dando la pauta de la política econó-
mica que se debe ejecutar en los países, con excepción de los países que controlan
estas instituciones. El poder del capital internacional dene las pautas de las políti-
cas económicas a través de estos organismos.
Pero este cambio de enfoque del crédito internacional posibilitó a los gobier-
nos el permanente renanciamiento pagando deuda con más deuda, y convirtiendo
los intereses en deuda, limitándose cada vez más la capacidad de hacer política eco-
nómica independiente del y el y el capital nanciero. El control político
del capital nanciero fue aanzado a través del mecanismo de la deuda. Esto ha
hecho que aumente la deuda de América Latina y el Caribe por la capitalización de
intereses, produciendo una dinámica de renta perpetua para el capital nanciero y
lesionando severamente la capacidad de impulsar proyectos nacionales (Hughes,
2020). Panamá no fue la excepción y asumió igual dinámica, representando la capi-
talización de intereses entre 30 y 40 por ciento del total de la deuda contraída en el
siglo . Similar porcentaje representó la capitalización de intereses de la renego-
ciación vía los bonos Brady, que se hizo en 1996.
Obviamente, esto es una espiral de alto riesgo, porque del décit scal está mar-
cado por los altos pagos de los intereses de la deuda pública, y con una estructura
tributaria regresiva y concentradora del ingreso y la riqueza en los grandes gru-
pos de poder económico, se hace más difícil pagar la deuda. El «escape» parece
encaminarse hacia al aumento de los impuestos indirectos, el impuesto al consumo,
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William Hughes
en porcentaje y en la ampliación de la base a la que se aplica, afectando a los tra-
bajadores y, sobre todo, a los estratos de ingreso medio en adelante. Aun cuando
han aparecido voces de aplicar un impuesto a la riqueza, hasta ahora, parece ser
solo retórica, pero sin duda que el capital nanciero también está en la encrucijada,
porque además de la renta perpetua vía los intereses, no está dispuesto a que se des-
vanezca «el capital» fuente de aquella renta. Alguien tendrá que pagar.
DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, TASA DE EXPLOTACIÓN Y TASA DE GANANCIA
Panamá hoy ocupa el tercer lugar entre los países de peor distribución del ingreso
de América Latina y sexto lugar en el mundo,6 y el segundo país de mayor desigual-
dad territorial del continente (Garcimartín, 2019). Esta desigualdad no surgió con
las políticas económicas inspiradas en el paradigma neoliberal, pero sí la acentúan.
Desde los años setenta, la participación de la remuneración (salarios y prestaciones
laborales) de los trabajadores mostró tendencia a disminuir (ver Figura 2). Este indi-
cador, salarios/, muestra el comportamiento del grado de explotación de la fuerza
de trabajo, la cual expresa la relación entre excedente-ganancia/salarios. Pero el
corresponde a la suma de los salarios brutos y el excedente-ganancia bruta, es decir,
sin deducción de los impuestos. Los impuestos tributarios son pagados de los sala-
rios y la ganancia bruta. Por tanto, si disminuye la relación salario/, aumenta, en
consecuencia, la relación ganancia/, con lo cual es claro que la relación exceden-
te-ganancia / salarios, expresión de la tasa de explotación, también aumenta.
La participación de las ganancias tuvo un comportamiento al alza, y con ello
el grado de explotación de la fuerza de trabajo, aunque menos pronunciada que la
caída de los salarios/, debido a una mayor participación de los impuestos tri-
butarios en el del período. La situación de los años ochenta es expresión de la
caída importante del y a la mayor rigidez al despido de la legislación laboral. El
desempleo aumentó, lo cual provocó un aumentó lento del total de salarios, pero
aún superior al debilitamiento del . Esto es muy claro en el período de la crisis
política 1987-1989 cuando la participación de las remuneraciones aumenta signi-
cativamente (ver Figura 2), pese al crecimiento negativo del en dicho período
(ver Figura 1) de manera que esta mejoría es solo de apariencia; es un porcentaje
mayor de un de montos inferiores a los años previos.
Desde los años noventa la situación cambió radicalmente, y se profundizó el
grado de explotación de la fuerza de trabajo, medida por la caída de la participa-
ción de los salarios en el . Esta participación disminuyó de 52,9% en 1990 a 46%
en el 2006, hasta 37,6% en 2014. La participación de las ganancias tuvo comporta-
miento inverso; aumentando de 30,3% a 38,8% y 56,4% para los años respectivos.
Durante 2014-2019 la tendencia se revirtió levemente, otra vez, debido a que los des-
pidos laborales, que al parecer se dieron en los sectores de menores salarios por lo
que la relación salarios/ no cayó tanto como se redujo la actividad económica y el
empleo. Esta tendencia al desempleo, analizada previamente, estaba presente antes
de la pandemia, y esta circunstancia presionaba hacia mayores despidos laborales.
Considerando el comportamiento de la mediana salarial durante 2002-2019, -
señala que debido a la inación éste representaba apenas el 67,5% de su valor
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Panamá: políticas del «Consenso de Washington», explotación de la fuerza de trabajo, tasa de ganancia y la covid-19
nominal, y que el 33% de los trabajadores tenían ingresos inferiores a los 600 balboas
(2021, p. 83). El aumento de la productividad del trabajo no se tradujo en mejoras
salariales para los trabajadores, sino en mayores ganancias para los grandes grupos
de poder económico del país. Para 2019, previo a la pandemia, el salario mínimo
correspondía al 47% del salario que habría sido de haberse aumentado con base en la
productividad, considerando el período 1970-2019. Aun así, este grupo de trabajadores
habría representado la misma proporción del que tenían en 1970. La distribución
del ingreso de este segmento de trabajadores sería tan desigual como entonces.7
Todo este conjunto de políticas económicas iba encaminado a mejorar los nive-
les de rentabilidad del capital. Éstas habían manifestado una tendencia a disminuir
desde los años sesenta, mostrando alguna recuperación durante 1974-1982 (ver Figura
3), lo que se corresponde con el mayor grado de explotación de la fuerza de trabajo del
período (ver Figura 2). Desde los años noventa la tasa de ganancia muestra una mejo-
ría sostenible, también correspondiente con el aumento del grado de explotación de la
fuerza de trabajo y la concentración del ingreso y el deterioro de los salarios reales. Las
variaciones de la tasa consideramos da una mejor perspectiva de su comportamiento.
Sin embargo, a partir de 2008 la tasa de ganancia retoma su tendencia a caer,
pese a que el grado de explotación continuó aumentando. Durante todo el período
siguiente las variaciones fueron negativas. Su explicación es simple; la característica
como se desarrolló el esquema neoliberal, implicó un alto crecimiento de capital, a
una velocidad superior a la generación de excedente, que se tradujo en su momento,
en la caída del nivel de rentabilidad promedio de la economía, en un contexto de alto
endeudamiento público, basado en la capitalización de intereses, en una caída del
ritmo de actividad económica, y aumentos del desempleo y la desigualdad social. El
modelo neoliberal restauró los niveles de rentabilidad del capital a costa de empeo-
rar las condiciones de los trabajadores y profundizar la desigualdad social, y la caída
de la tasa de ganancia desde 2008 presionó para aumentar el grado de explotación de
la fuerza de trabajo. Estas eran las condiciones previas a la pandemia.
LA SITUACIÓN DE LA PANDEMIA
El contexto antes expuesto, es la situación a que había conducido el modelo neolibe-
ral antes de la pandemia. Lo ocurrido durante el período 2020-2021, solo agravaría
la situación, y el capital buscaría aprovecharse de la situación para ejecutar medidas
que en otras circunstancias habría sido más difícil por la reacción de los trabajadores.
Todas las medidas que se tomaron durante la pandemia de la covid-19 fueron para pri-
vilegiar el sector empresarial. Se modicó el Código de Trabajo de hecho, suspendiendo
contratos de trabajo hasta por 21 meses, cuando solo era legal hacerlo por seis meses, con
el argumento que con ello «se defendía el empleo». La reincorporación laboral se hizo
con jornada laboral reducida y, obviamente, con salario reducido, a discrecionalidad
de la empresa. Se permitió el despido de trabajadores mediante las «liquidaciones por
acuerdo mutuo», que en realidad eran acuerdos forzados, posibilitando reducción del
monto y extendiéndole el pago por cuotas mensuales al trabajador. Se despidieron tra-
bajadores y se recontrataron con sueldos inferiores, sin excluir la reducción de jornada
de trabajo, o se contrataron otros trabajadores con menores salarios, evidenciándose
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Figura 2. Panamá: participacón de las remuneraciones y las ganancias en el y grado de explotación de la
fuerza de trabajo (1970-2019)
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo, Panamá.
Remuneraciones + Ing Mixto/
Grado de explotación de la Fuerza de Trabajo
Ganancias/
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0 50,0%
30,3%
35,1% 38,8% 37,6% 39,4%
52,9% 48,1%
46,0%
56,4% 55,6%
60,0
%
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
Figura 3. Panamá: tasa de ganancia real y sus variaciones (1971-2018)
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo, Panamá.
0,00
0,02
-0,02
-0,04
-0,06
-0,08
0,04
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
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Panamá: políticas del «Consenso de Washington», explotación de la fuerza de trabajo, tasa de ganancia y la covid-19
que se requería el trabajador, pero preferían despedirlo con liquidaciones reducidas.
Incluso se permitió la violación del fuero maternal, y en plena pandemia se hicieron des-
alojos de asentamientos de pobladores, bajo el concepto de que el derecho de propiedad
privada está por encima de cualquier derecho, destruyéndoles sus viviendas y dejándo-
los a la intemperie. Se aumentó el monto del llamado «vale de alimento» de 350 a 500
dólares, gura que se instauró en 2003, pudiendo alcanzar hasta el 25% del salario base.
Este instrumento se creó para permitirle a las empresas evadir pagos salariales y obte-
ner exoneraciones scales. Arias (2020), lo expone con claridad.
[…] Las sumas destinadas por las empresas que se acojan al Programa de Alimentación para
los Trabajadores, serán deducibles ciento por ciento (100%) del Impuesto sobre la Renta. [Y
que] Los benecios concedidos en esta Ley a favor de los trabajadores no se consideran sala-
rio, ni costumbre o usos, ni condiciones de trabajo, ni ingreso en especie y, por lo tanto, no
deberán ser tenidos en cuenta para la base del cálculo de los aportes de la Caja de Seguro Social
y no acumularán derechos ni prestaciones a las establecidas en el Código de Trabajo. (p. 2)
También se ha convertido en un gran negocio para el capital nanciero ya que las
empresas más importantes que emiten los «vales» forman parte de la red de este
capital (Arias, 2020). El momento de la pandemia fue propicio para aumentar estas
transferencias a la empresa privada y lesionar aún más a los trabajadores. Se les dio
prórroga a las empresas para el pago del impuesto sobre la renta de las ganancias
obtenidas en el 2019, así como acuerdos de pago. Igual práctica adoptó la Caja del
Seguro Social (), permitiéndole a las empresas hacer uso de los fondos de los tra-
bajadores destinados a sus pensiones, lesionando aún más la situación nanciera de
la institución y posibilitando que las empresas pudieran robarle las cuotas.
No hay dudas que la situación de los trabajadores fue agravada, la cual ya era difí-
cil antes de la pandemia. La suspensión de contratos y de ingresos obligó a muchos
trabajadores a acogerse a la indemnización de la renunciando a su jubilación,
para sobrevivir durante el período. Esta gura otorga un solo pago al asegurado, el
cual es muy reducido. Los 21 meses de contratos suspendidos, la pérdida del trabajo
por cientos de trabajadores, hará aún más difícil cumplir con las cuotas mínimas
para jubilarse. Son daños irreparables para los trabajadores y sus familias.
La cantidad de trabajadores informales aumentó de 44,9% en el 2019 a 53,5%
en el 2020. El aumento del desempleo desde 2014 resultó en un aumento más rápido
de estos trabajadores, representando el 65% del aumento de ocupados de 2019. Este
sector también fue, en su mayor parte, excluido de las ayudas gubernamentales por-
que se les exigía que estuvieran registrados con permisos de operación, lo cual no
es la norma en este sector. Son trabajadores que, además, tienen bajos niveles de
ingreso. González y Rivera (2020) consignan que el 51,4% de los trabajadores más
pobres del país son cuentapropistas, pero reciben apenas el 1,1% de los ingresos;
por el contrario, los que recibe mejores salarios, que representan el 10% de los tra-
bajadores, solo el 14% hace labores de cuenta propia.
La tasa de desempleo aumentó a 18,3% en el 2020 y aunque el Instituto de
Estadística y Censo dice que ha disminuido al 11,5% hay fuertes dudas al respecto ya
que la disminución es resultado de caída de la población activa, como si un segmento
importante de los desempleados ahora no quisiera estar en la fuerza laboral. Por la
covid-19 se estima que «el sector privado perdió 327.340 empleos formales» (Fábrega,
2021, p. 1), lo que representa el 16,6% de la población económicamente activa de 2021.
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Los trabajadores de la presentaron demandas de inconstitucionalidad a los
decretos ejecutivos que violentan los derechos de los trabajadores, además de recursos
de nulidad, sin que los miembros de Corte Suprema de Justicia refrenden la institu-
ción y hagan justicia; también allí se fragua la confabulación contra los trabajadores
para favorecer las empresas. Así trabaja el capital y la institucionalidad del Estado.
El futuro augura una intensicación de la lucha del movimiento obrero y popu-
lar en general, debido a las pretensiones del capital de endurecer la explotación de los
trabajadores, a través de la modicación del Código Laboral, cercenando todavía más
derechos a los trabajadores, la privatización de los fondos de pensión, el aumento de
la edad de jubilación y el número de cuotas para tener derecho a jubilarse, aumentos
de impuestos para enfrentar el pago de los intereses de la deuda pública, que durante
la pandemia aumentó en 57%, unos 16.000 de dólares, recortes en los servicios de
salud y educación, aumento del llamado trabajador informal por la persistencia del alto
desempleo, aumentos del precio de los servicios básicos y los alimentos, con el consi-
guiente deterioro del salario, mayor impedimento a la organización de los trabajadores y
gremios profesionales. La pandemia ha agravado lo preexistente, generado por la lógica
de la acumulación basada en las políticas neoliberales o el denominado «Consenso de
Washington», o la «revolución silenciosa» a que se refería entonces el director del .
Lamentablemente, se pretende encontrar soluciones profundizando el modelo econó-
mico-social que ha agudizado los problemas de pobreza y desigualdad social.
CONCLUSIONES
El breve recorrido realizado muestra que las políticas neoliberales dicen ejecutarse para
enfrentar la pobreza, la mala distribución del ingreso y la riqueza, y la desigualdad social,
sin embargo, sus propósitos son mejorar la tasa de rentabilidad de capital. Esto ha agu-
dizado los problemas mencionados pese a que las políticas se aplican en su nombre. Sin
entender este proceso histórico, se hace más difícil comprender el contexto especíco en
que se desarrolla la crisis sanitaria y social agravada por la covid-19, y se podría arribar
a falsos diagnósticos inculpando a la pandemia de los problemas que son resultado del
modelo neoliberal que ha sustentado la acumulación de capital desde los años ochenta.
Previo a la pandemia el deterioro social de la mayoría de la población había aumentado
y con ella se agravó. Esto ha sido probado para Panamá, pero el país no es la excep-
ción; expresa las características de la acumulación de capitales en todos los países, desde
Thatcher y Reagan en adelante. Así se comprenderá que la pandemia es una excusa, para
aplicar medidas aún más lesivas contra el movimiento de los trabajadores, queriendo el
capital aprovechar el momento para buscar mejorar sus disminuidos niveles de rentabi-
lidad general, a través de aumentar el grado de explotación de los trabajadores.
La pandemia ha generado una condición más difícil para el movimiento popu-
lar en general, (trabajadores, pobladores, campesinos, grupos originarios, gremios
profesionales, estudiantes) y se visualiza que las pretensiones del sector empresarial
y sus gobernantes de turno de endurecer las condiciones laborales y sociales pon-
drán a prueba, una vez más, la capacidad organizativa, de dirección y de lucha del
movimiento social. Pero el proceso histórico también muestra la urgente necesidad
del cambio estructural del funcionamiento social, por un esquema que anteponga la
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Panamá: políticas del «Consenso de Washington», explotación de la fuerza de trabajo, tasa de ganancia y la covid-19
vida de la gente a la rentabilidad del capital, que no destruya las personas y la natu-
raleza, que regule la economía en favor de la vida y no a favor del capital. Esta sería
una lección que se debiera interiorizar en la coyuntura de la pandemia. Este pro-
yecto social solo lo puede impulsar el movimiento social.
NOTAS
1.
Neoliberalismo sugiere ser «el nuevo liberalismo», pero se fundamenta en la teoría
neoclásica, la cual constituye una ruptura radical con los clásicos de la economía. Lo
común es el principio de «libre mercado», pero la teoría clásica no se reduce a esto.
2.
Todos los datos estadísticos, a menos que se señale lo contrario, provienen del
Instituto de Estadística y Censo, de Panamá.
3.
En 1995, el nuevo gobierno aumentó los salarios en 40% a los ministros, vice
-
ministros directores y subdirectores, del sector público, y duplicó el de los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, lo que afectó el promedio salarial
del resto de la población, cuyos salarios habrían crecido menos que el promedio.
4.
Utilizaremos el concepto de «trabajo informal», porque es un término que se ha
generalizado para el trabajador de cuenta propia, pero ningún trabajo es informal; o
es trabajo o no es trabajo. El término correcto, si es que lo hay, debe ser «trabajador
por cuenta propia», porque por su propia cuenta debe buscarse el sustento diario.
5.
De aquí no se deriva que todo el empleo que se genera en el sector servicios es
debido al trabajador por cuenta propia, llamado trabajador informal.
6.
La posición del país puede variar según las fuentes y formas de comparar los datos.
Aquí nos referimos al coeciente de Gini del Banco Mundial. Para ilustrar: en el
2015 Panamá ocupaba el sexto lugar con la distribución más desigual, de 83 países
considerados, y para 2019 ocupaba el cuarto lugar entre 57 países, entre los que
no estaban dos de los seis países de 2015, y tercer lugar de América Latina, coinci-
diendo con la , 2020c, p. 11. El Banco Mundial tiene datos por países, pero
no para todos los años. https://datos.bancomundial.org/indicator/SI.POV.GINI
7. Con esto no argumentamos a favor de las tesis de aumentar salarios con base en
la productividad del trabajo, porque la misma lo que hace es mantener la propor-
ción salarios/ constante, y con ello el nivel de distribución del ingreso que,
en su generalidad, es muy desigual. Sería abonar a mantener la desigualdad y
no es lo que proponemos. Los salarios deben tener como criterio la satisfacción
de las necesidades de las familias posibilitando un buen vivir.
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