REVISTA ECONOMÍA
pISSN 1390-6380
eISSN 2697-3332
revistaeconomia@uce.edu.ec
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS REVISTA ECONOMÍA
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR , mayo 2025, pp.
Hugo Pereira | Instituto Nacional de Educación Superior de Paraguay (Paraguay)
El estudio presentado en este artículo da una mirada a la situación de inserción a la docencia en Pa-
raguay, las condiciones laborales actuales del magisterio y el proceso jubilatorio desde el 2010 al 2024. El marco
metodológico del trabajo se basa en el análisis de datos estadísticos ociales sobre docentes activos y jubilados
de instituciones educativas públicas de la educación escolar básica y nivel medio. Convocatorias de selección de
docentes que no cubren todos los requerimientos de servicios de enseñanza y la lentitud de los trámites jubila-
torios dicultan el acceso a un puesto laboral estatal de condiciones relativamente buenas.
Trabajo docente, jubilación docente, inserción laboral.
// // //
Labor insertion, work and retirement conditions of teachers
from public primary and secondary education institutions in Paraguay
The study presented in this article takes a look at the situation of insertion into teaching in Para-
guay, the current working conditions of the teaching profession and the retirement process from 2010 to 2024.
The methodological framework of the work is based on the analysis of ocial statistical data on active and re-
tired teachers from public educational institutions at the primary and secondary level. Calls for the selection of
teachers that do not cover all the requirements for teaching services and the slowness of retirement procedures
make it dicult to access a state job with relatively good conditions.
Teaching work, teaching retirement, job placement.
J26, J28, J32, J44, J49.
DOI: 10.29166/economa.v77i125.7428
CC BY-NC 4.0 —Licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional
© 2025 Universidad Central del Ecuador
Condiciones de inserción laboral, trabajo y jubilación
de docentes de instituciones públicas de la educación
escolar básica y nivel medio de Paraguay
Condiciones de inserción laboral, trabajo y jubilación de docentes de instituciones públicas
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INTRODUCCIÓN
La problemática de la carrera docente que en los últimos años ha cobrado notoriedad
en los medios de comunicación de Paraguay muestra, por una parte, las dicultades
para la jubilación de maestros que ya completaron el ciclo laboral y, por otra, vincu-
lada a lo anterior, la falta de oportunidades para que los docentes en edades activas
puedan acceder a un puesto de trabajo para desempeñarse en el servicio de la ense-
ñanza en el sector público. La ley que estableció el Estatuto del Educador a principios
del siglo (Ley Nº 1725/2001) señala en el artículo 33 que cualquiera sea la función
desempeñada por el educador, cesará automáticamente en el cargo un mes después
de cumplidos los requisitos para acceder a los benecios de la jubilación ordinaria. Sin
embargo, la realidad resulta diferente a lo establecido en la mencionada normativa.
En marzo del 2024, la Cámara de Diputados de Paraguay instó al Poder Ejecutivo,
a través de una declaración aprobada por el plenario, la agilización del proceso
jubilatorio para los docentes (“Instan a agilizar”, 2024; “Instan al Poder Ejecutivo”,
2024). El Ministerio de Economía y Finanzas () se había comprometido en el
2023 a concretar la jubilación de cuatro mil maestros para marzo del 2024 (“Marcha
docente”, 2023). La Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del reportó
a la prensa en junio del 2024 que mensualmente ingresan unas quinientas solicitu-
des de jubilaciones de docentes a la Caja Fiscal (“Caja scal: llueven pedidos”, 2024).
En un informe presentado en junio del 2024 a la Cámara de Diputados, el
destacó en el documento, un incremento acelerado de nuevos docentes jubila-
dos, producto, según el ministerio, de la masiva incorporación al sector público
de maestros en los años noventa, lo que fue facilitado, de acuerdo con el resumen
del informe publicado en la prensa, por la reforma educativa implementada en la
década mencionada del siglo pasado, sin que se estableciera el requerimiento de
una edad mínima para la jubilación de quienes se dedicaron a lo largo de su vida a
la enseñanza (“Caja scal: prevén masiva jubilación”, 2024).
Por otro lado, los gremios docentes vienen exigiendo a las autoridades la convoca-
toria a concurso para cubrir los cargos vacantes dejados por quienes se van jubilando,
cargos que en algunos casos son ocupados de manera interina por los docentes, lo
que equivale a inestabilidad, según las organizaciones sindicales (“Gremios docen-
tes exigen respuesta”, 2024). El Ministerio de Educación y Ciencias () llamó en
el año 2024 a concurso para posibilitar el ingreso de profesionales de la educación al
Banco de Datos de Docentes Elegibles (), cuya incorporación les da el derecho
a participar en convocatorias públicas, tras las protestas e incluso tomas de locales
de instituciones educativas por parte de estudiantes ante la falta de profesores que
den clases, según lo señalaron los medios periodísticos. El ministro de Educación
anunció en junio del 2024 el llamado a concurso para integrar el y recalcó que
además de la mencionada convocatoria, la administración gubernamental a la que
pertenece acababa de culminar en el primer semestre de ese año el proceso que posi-
bilitó el acceso de 7 mil docentes al sistema educativo (“: ante tomas”, 2024).
En julio del 2024, casi 60 mil docentes deseosos de ingresar al no pudie-
ron participar de las pruebas cuya aprobación les permitiría formar parte del listado
de maestros habilitados para presentarse a concursos de ingreso a la docencia en el
sector público, porque los exámenes fueron suspendidos, de acuerdo con lo infor-
mado por el , a raíz de la probable ltración de los instrumentos de evaluación.
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Ante las sospechas de que los cargos vacantes podrían ser cubiertos con docentes
jubilados, el ministro de Educación descartó esa posibilidad, asegurando que ello
no es necesario porque aún existe una superpoblación de maestros (“Más de 56.000
docentes afectados”, 2024). La suspensión de los exámenes generó la indignación
de los docentes, quienes además de incurrir en muchos gastos, soportaron el frío en
el recorrido de largas distancias, algunos en pequeñas embarcaciones, hasta llegar
a las sedes en que se desarrollarían las pruebas (“Chaco: Docentes que viajaron en
lancha”, 2024). El concurso para el acceso al volvió a ser convocado y se llevó
a cabo entre setiembre y noviembre del 2024. El tiene una vigencia de tres
años, al cabo del cual se renueva mediante un nuevo concurso. Un punto de preo-
cupación de los docentes interinos se reere a esta convocatoria, debido a que no
desean perder los cargos que ocupan provisoriamente. Por ello solicitaron al
un concurso entre docentes que interinan los puestos de enseñanza para evitar que
al volver a participar de una nueva prueba de renovación del . Muchos maes-
tros interinos, según informaron, llevan en algunos casos trabajando dos años sin
estar conrmados en sus cargos (“Concurso docente: maestros interinos”, 2024).
La realidad del sector laboral docente paraguayo se inserta, en general, en el
contexto de cambios producidos en el mundo del trabajo (Fernández, 2021; Suárez,
2018; Weller, 2008), en particular, en el marco de la conguración que tuvo el tra-
bajo docente desde los años noventa del siglo pasado con las reformas realizadas
(Sánchez y del Sagrario, 2012; Oliveira y Melo, 2004; Birgin, 2000) y más recien-
temente la implementación de las políticas de evaluación en las instituciones
educativas (Walker, 2020; Oyarzún y Soto, 2020; Remolina, 2019; Villagra, 2015).
EVOLUCIÓN DEL TRABAJO: DEL RENDIMIENTO INDIVIDUAL
Y LA INTENSIFICACIÓN IMPUESTA A LA AUTOEXPLOTACIÓN
Y LA PROFUNDIZACIÓN DE LA PRECARIZACIÓN
La división del trabajo en tareas, la producción en cadena y la eliminación de la
autonomía temporal del empleado, son considerados aportes fundamentales de
la administración cientíca del trabajo desarrollada por Frederick Taylor (Taylor,
1990). Este modelo de producción apuntó a eliminar el control de los tiempos de
realización de las tareas que ejercía el trabajador, en cuyas manos el saber prác-
tico de fabricación se consideraba holganza que paralizaba el desarrollo del capital
(Fernández, 2021). El empresario Henry Ford continuó con las ideas de Taylor pero
redujo al mínimo los tiempos de producción, pasando del principio de rendimiento
individual al aumento de la intensicación del trabajo, cuya cadencia y duración
fueron impuestas por la velocidad del transportador automático que pasaba frente
a cada obrero (Ford, 1967). Posteriormente, con el toyotismo, sistema de producción
de la empresa japonesa Toyota, diseñado por el Ingeniero Industrial Taiichi Ohno
(Ohno, 1997) después de la Segunda Guerra Mundial, los obreros dejaron de traba-
jar de manera parcelaria para convertirse en plurioperadores que se encargaban de
varias máquinas en simultáneo y se trasladaban a buscar los materiales de trabajo,
a diferencia de lo ocurrido con el fordismo en el que cada obrero debía esperar que
los mismos llegaran hasta su puesto estático (Fernández, 2021).
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Actualmente, la transformación de la economía como consecuencia de avances
técnicos incide en la aparición de nuevas formas de empleo vinculadas al uso de
la tecnología y la inteligencia articial, que se hacen visibles en el fenómeno de
la uberización (Juraski Camillo y Moura, 2021), trabajos realizados a través de pla-
taformas digitales que tienen una importancia creciente, proyección futura y que
suponen un reto importante para las categorías clásicas del Derecho del Trabajo
y la Seguridad Social (Suárez, 2018). La sociedad del siglo ya no es discipli-
naria sino una sociedad de rendimiento según Byung Chul Han (2012), citado por
Fernández (2021). Los trabajadores se autoimponen la obligación de ser producti-
vos de manera permanente, cumpliendo el imperativo de la sociedad actual de ser
un empleado útil y con iniciativa, autoimponiéndose la obligación de maximizar el
rendimiento, es decir, autoexplotándose, lo que para las formas actuales de gestión
de recursos humanos resulta de mayor efectividad al ser el explotador el mismo
explotado (Fernández, 2021).
El fordismo fue la continuidad y la intensicación del proceso de dominio sobre
la fuerza de trabajo iniciado con el taylorismo, matrices de producción con las que
a su vez el toyotismo, caracterizado por una mayor exibilidad en comparación a la
rigidez de las anteriores, compartió la semejanza del control del tiempo de realiza-
ción de las tareas (De Freitas Ribeiro, 2015). La exibilidad y la intensicación de la
precariedad siguen siendo componentes esenciales de las técnicas de la gestión de
la producción según Batista (2014). En efecto, intensicación y control de tiempo, se
mantienen en las actuales formas de uso de la fuerza laboral mediante procedimien-
tos, tal vez más sutiles pero igualmente ecaces para los propósitos del empleador,
en diferentes sectores, incluido el del trabajo docente en el sector público.
En la presentación de un documento publicado en el año 2008, el Secretario
Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe () pun-
tualizaba las características que había adquirido el mundo del trabajo en la región.
Señalaba que se debilitaron los antiguos mecanismos de protección de los trabaja-
dores, los que estaban centrados en la estabilidad de los puestos de trabajo, así como
las formas de mejorar la inserción laboral a lo largo del tiempo, que se basaban en
la acumulación de la antigüedad en un puesto de trabajo estable (Weller, 2008). La
organización productiva del trabajo fue sustituida, de acuerdo con Pineda y Acosta
(2011), por una nueva modalidad que se mueve entre empleo a tiempo completo e
indenido y un sistema de subempleo exible, lo que ha repercutido en la disminu-
ción de la calidad del trabajo.
Una proporción signicativa de la población trabajadora de la región latinoa-
mericana se encuentra inserta en el sector informal, por lo que la regulación del
trabajo formal tiene una relevancia limitada para los trabajadores de aquel sector.
Un indicador clave del agravamiento de la calidad del empleo en América Latina y
el Caribe constituye la reducción de la cobertura de la seguridad social, al igual que
la signicativa proporción de empleados asalariados sin contrato o con contrato a
corto plazo, lo que muestra una mayor precariedad (Weller, 2008).
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REFORMAS EDUCATIVAS Y EVALUACIONES: MAYORES
RESPONSABILIDADES Y EXIGENCIAS PARA DOCENTES
SIN CONSIDERACIONES DEL CONTEXTO DEL ENTORNO EDUCATIVO
Las reformas de los Estados latinoamericanos de los años noventa, en respuesta a
las necesidades del desarrollo del capital, realizadas con base a exigencias y reco-
mendaciones de organismos internacionales, se tradujeron, entre otros aspectos,
en la privatización de los servicios públicos, la reducción del gasto social, al igual
que la imposición de cambios en el sistema educativo que impactaron en la intensi-
cación del trabajo docente (Sánchez y del Sagrario, 2012). La reforma educativa de
los años noventa del siglo pasado en América Latina impuso nuevas exigencias a los
docentes sin la necesaria adecuación de las condiciones de trabajo, lo que implicó
un aumento de la carga laboral del docente para atender a estudiantes y padres,
que a su vez se tradujo en una intensicación laboral destinada a responder a un
número mayor de exigencias en menos tiempo, obligándoles las nuevas condiciones
a encontrar soluciones alternativas a crecientes demandas, siendo peor la situación
en escuelas ubicadas en lugares con muchas carencias (Oliveira y Melo, 2004).
De acuerdo con Birgin (2000) se ha observado a lo largo de las últimas déca-
das del siglo pasado una toma transgubernamental de decisiones, manifestada en la
homogeneidad de la agenda educativa de la región, independientemente de las parti-
cularidades de los países, en base a estudios promovidos por organismos nancieros
internacionales, estudios que ignoraron los contextos y tradiciones. De esa manera,
según la autora, los organismos nancieros que construyeron una agenda para las
políticas educativas, fueron realizando énfasis en determinados lineamientos de
gobierno como la descentralización, lo que implicó un rediseño de responsabili-
dades, cambiándose con ello los sujetos a quienes se formulaban las demandas y
dispersándose así los conictos, para focalizarse luego en el desempeño docente a
través de la instalación de la cultura de la evaluación como una forma de control del
trabajo de los maestros, con lo que el Estado desplazó su función de garante de la
educación pública hacia otra fundamentalmente evaluadora (Birgin, 2000).
En el contexto de la emergencia del Estado evaluador (Neave, 2001, citado por
Walker, 2020), la evaluación se convirtió en el núcleo político e ideológico de refor-
mas tendientes a transformar los sistemas educativos en el marco de permanentes
alusiones a la crisis de las instituciones universitarias, lo que contribuyó junto a
otros factores a legitimar la puesta en marcha de políticas evaluativas de la educa-
ción superior a nivel mundial, cobrando especial relevancia la evaluación de los
docentes (Walker, 2020). En un clima hiperevaluativo en el que todo se evalúa, desde
las universidades, las facultades, las carreras de grado y postgrado, y las funciones
académicas sobre la base del desempeño docente, se prioriza lo cuantitativo sobre
lo cualitativo, la competitividad sobre la solidaridad, el control de lo actuado sobre
la libertad de iniciativa (Villagra, 2015).
A decir de Oyarzún y Soto (2020), la “burocracia mecánica” (pág. 109) desarrollada
en sectores productivos y de servicios implica la realización de una labor operativa
rutinaria que tiene prescrito los procesos de trabajo y los resultados, la que aplicada
al ámbito educativo conduce el trabajo docente hacia el acatamiento de instrumen-
tos y evaluaciones externas cuyo objetivo es la producción de evidencias para rendir
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cuentas, un n en sí mismo; reduce los procesos analíticos y, entre otros efectos,
aumenta la pasividad profesional (Oyarzún y Soto, 2020). En términos de Remolina
(2019), la “gestiocracia” (pág. 197) es una estrategia ideológica mediante la cual
las contradicciones socioeconómicas son excluidas del ámbito escolar cuando se
somete la compleja realidad educacional a la mera cuanticación de los resultados,
reduciendo la calidad educativa a una representación numérica que homogeniza
y convierte el problema de la educación, con la cuanticación de lo cualitativo, en
una expresión de fácil observación. Esto explica, según el autor, la idea de una edu-
cación globalizada obsesionada con la obtención y mejora de índices de calidad.
La principal responsabilidad del desempeño estudiantil y de la escuela es atribuida
desde la retórica ocial a los maestros, lo que elude la consideración de los contex-
tos de marginación y pobreza del entorno educativo y las condiciones laborales de
los docentes (Sánchez y del Sagrario, 2012). En América Latina la asociación entre
pobreza y fracaso escolar es una realidad que afecta especialmente a los sectores
marginados del campo y la ciudad, desde que a mediados del siglo pasado empezó
la expansión de los sistemas educativos (Ezpeleta, 1992).
TRABAJO DOCENTE: INESTABILIDAD, MULTIEMPLEO, TIEMPO
INSUFICIENTE Y AUTOINTENSIFICACIÓN LABORAL HETERÓNOMA
Se ha generado en el contexto escolar, a decir de Cervantes Holguín (2016), la “socie-
dad de la urgencia” (pág. 4), la que promueve, según la autora, el incremento de las
tareas, horarios atípicos y la aceleración de la ejecución de las actividades. La inten-
sicación del trabajo genera, de acuerdo con Villagra (2015), reacciones extremas
que van desde una inacción casi paralizante hasta el desarrollo de una hiperactividad
que confunde lo necesario con lo posible, así como lo importante con lo accesorio
y que invade el espacio del hogar, poniendo en tensión lo laboral y lo extralaboral,
lo público y lo privado. De manera especíca, la intensicación del trabajo docente
consiste, según Villagra (2015), en el aumento de la cantidad de obligaciones a ser
cumplidas dentro de una misma carga horaria. Con relación a ello, los resultados
de un estudio demostraron que más del 80% de los docentes encuestados consideró
que el tiempo disponible para la realización de sus tareas es insuciente (Terán y
Botero, 2014). La autointensicación del trabajo tiene, por lo tanto, un origen hete-
rónomo según Oliveira y Melo (2004), siendo, de acuerdo con los autores citados, un
rasgo perverso la imposibilidad de cumplimiento de muchas de las demandas pre-
sentadas al profesor, lo que le ocasiona sufrimiento, insatisfacción, enfermedad,
frustración y fatiga, además de quitarle tiempo de prepararse y reexionar crítica-
mente sobre su trabajo. Un estudio realizado en 6 países encontró similitudes en
las realidades que afectan a los docentes, como la realización de las tareas fuera del
horario laboral, por ende, la invasión del trabajo en el espacio doméstico, lo que
afecta el uso del tiempo libre, el contacto con la familia y la recreación, además de
problemas relacionados con la salud mental, de manera especíca una alta propor-
ción de profesionales con cuadros depresivos (Cuenca et al., 2005).
Ante la falta de estabilidad en el trabajo, que ocasiona el temor de no ser
recontratado, en el caso de docentes interinos, y que se constituye en una fuente
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de estrés, puede conducir a los maestros a incrementar su seguridad laboral
mediante empleos adicionales que se traducen en aumentos de horas de trabajo y
mayores esfuerzos, lo que de mantenerse en el tiempo puede desembocar en un
estado de estrés crónico (Marrau, 2004). Los docentes que combinan la docencia
con otro trabajo remunerado disponen de menor tiempo para planicar adecua-
damente el proceso de enseñanza, una realidad de uno de cada tres profesores
del nivel primario en América Latina, que afecta la posibilidad de intercambiar
estrategias con otros docentes y dar una buena atención a sus estudiantes , lo
que no es compatible con los procesos de mejoramiento de la calidad educativa
(Murillo y Román, 2013).
La precarización del trabajo docente se hace visible en la intensicación de la
jornada laboral, las múltiples funciones y responsabilidades, el doble o triple empleo
dentro del mercado educativo, las dicultades para actualización de la formación y
otras realidades como la subocupación en el mercado informal (Gutiérrez, 2010).
Interinazgo, nombramientos entrecortados, atraso en el pago de salarios, poca esta-
bilidad en un puesto de trabajo y otros, son problemas que muestran el deterioro
de las condiciones de trabajo y, por ende, la realidad de inseguridad laboral que
enfrentan los trabajadores docentes (Morales, 2011). La sobrecarga física y psíquica
como consecuencia de largas horas de trabajo, presiones y tensiones contribuyen al
deterioro emocional del docente, el que puede ser grave y congurarse el Síndrome
de Burnout, un estado de agotamiento, baja realización, es decir una autoevaluación
negativa que lleva a la desmoralización e insatisfacción con los resultados labora-
les (Marrau, 2004). La excesiva cantidad de trabajo y el limitado tiempo disponible
para realizar las tareas implican el aumento del ritmo laboral y somete al docente
a trabajar constantemente bajo presión, lo que tiene un impacto signicativo en su
desempeño profesional y su bienestar, pudiendo generar patologías como trastor-
nos cardiovasculares, gastrointestinales y otros que ponen en riesgo su salud (Terán
y Botero, 2014). La intensicación del trabajo docente se constituye en una de las
formas más tangibles de degradación de los educadores (Apple, 1995 citado por
Sánchez y del Sagrario, 2012). El trabajo precario, caracterizado entre otros aspectos
por la baja remuneración, jornadas laborales largas, esfuerzo mental o físico exce-
sivos, no ofrece las condiciones propicias para el desarrollo de las personas (Salas,
2013, citado por Garzón y Pineda, 2022).
La intensicación del trabajo y el control del tiempo de realización de las tareas
en el puesto laboral, procedimientos de producción diseñados por el taylorismo,
profundizados por el fordismo y combinados con la “exibilidad” del toyotismo,
son rasgos de explotación de la fuerza de trabajo que se maniestan actualmente en
las nuevas formas de empleo como la uberización, que sostiene, a decir de Juraski
Camillo y Moura (2021), la falsa narrativa del empleo con horario exible, la que se
contrapone con la necesidad de disponer de largas horas de la jornada para obtener
un ingreso que mínimamente pueda garantizar la cobertura de los gastos familiares.
De Freitas Ribeiro (2015) arma que las personas se encuentran en un mundo donde
la velocidad es un valor que condiciona la relación entre la humanidad y el trabajo,
pero también con la familia y los demás integrantes del círculo de relacionamiento
más cercano, generando así, según la autora, una sociedad enferma llena de síndro-
mes de pánico, estrés, hiperactividad, depresión, etc., de la que el ámbito laboral
docente no es una excepción.
Condiciones de inserción laboral, trabajo y jubilación de docentes de instituciones públicas
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INTERÉS DE ACCESO A LA CARRERA DOCENTE
EN UN CONTEXTO ECONÓMICO ADVERSO
La formación terciaria no garantiza necesariamente un proceso de movilidad social
ascendente, lo que plantea en ciertos casos el problema de la incoherente relación
entre mercado laboral y educación superior, algo que se constata especialmente en
las áreas de Ciencias Sociales y Educación en las que existe una saturación de pro-
fesionales con grado universitario (Morales, 2011). A pesar de ello, en un contexto
de desocupación y subocupación, el trabajo docente resulta atractivo porque con-
serva, según Birgin (2000), algunos rasgos característicos del empleo público del
Estado de Bienestar como la estabilidad salarial, lo que en tiempos de crisis incen-
tiva el aumento de ingresantes a la carrera docente y también produce el retorno
a dicha actividad laboral de quienes no la estaban ejerciendo, tras ser despedidos
de otro empleo o porque el empleo por cuenta propia se resintió y necesitan un
ingreso para la cobertura de los gastos familiares. El interés manifestado en seguir
la carrera docente en Paraguay por personas de diferentes puntos del país parece
conrmar la armación anterior (Pereira et al., 2023).
Las preguntas que han guiado la investigación presentada en este artículo
han sido las siguientes: 1-) ¿Cuáles han sido las posibilidades de inserción a la
docencia en el sector público paraguayo entre los años 2014 al 2024?; 2-) ¿cuáles
son las condiciones laborales de los docentes paraguayos?, y 3-) ¿cuáles fueron las
condiciones en que se desarrolló el proceso jubilatorio de los docentes paragua-
yos entre el 2010 y el 2024?
MARCO METODOLÓGICO
El marco metodológico de este trabajo se funda en la indagación de datos estadísti-
cos ociales provenientes de dos ministerios del Poder Ejecutivo de Paraguay sobre
las condiciones de inserción laboral, de trabajo y de jubilación de docentes de la
Educación Escolar Básica y de la Educación Media de instituciones educativas cuya
gestión depende del Estado. De manera especíca, las fuentes principales de los
datos revisados y analizados fueron la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones
del Viceministerio de Administración Financiera, por una parte, y el Viceministerio
de Capital Humano y Gestión Organizacional, por la otra, dependientes ambos
viceministerios del Ministerio de Economía y Finanzas (). La otra institución
consultada fue el Ministerio de Educación y Ciencias (). Aportaron los datos
analizados en el estudio varias direcciones y departamentos de la cartera estatal:
1-) Dirección de Concurso y Selección del Personal Docente y Administrativo, 2-)
Dirección General de Gestión y Desarrollo del Personal, 3-) Dirección de Bienestar
del Personal, 4-) Dirección de Movimiento de Personal, 5-) Dirección General de
Administración y Finanzas, 6-) Dirección de Administración de Sueldos y Benecios,
7-) Departamento de Jubilaciones, 8-) Departamento de Registro de Movimientos
del Personal, 9- ) Departamento de Sueldos y, 10- ) Departamento de Administración
de Sistemas y Presupuesto.
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Los datos que disponen las instituciones señaladas fueron solicitados a través del
Portal de Acceso a la Información Pública del Paraguay. El acceso a los que nal-
mente fueron remitidos denió el alcance de la investigación realizada. Una vez
recibidos los datos peticionados se procedió a realizar la correspondiente sistema-
tización de los mismos a n de dar respuestas a los objetivos de la investigación.
El objetivo general del estudio fue analizar las condiciones de inserción laboral,
de trabajo y de jubilación de los maestros paraguayos de instituciones públicas
de educación escolar básicas y nivel medio , desde el 2010 al 2024. Los tres objeti-
vos especícos establecidos fueron los siguientes: 1- ) determinar las posibilidades
de inserción a la docencia en el sector público paraguayo entre los años 2014 al
2024; 2- ) examinar las condiciones laborales de los docentes paraguayos y; 3- ) des-
cribir las condiciones en que se desarrolló el proceso jubilatorio de los docentes
paraguayos entre el 2010 y el 2024. Adicionalmente fueron consultados datos de la
Encuesta Permanente de Hogares, elaborada anualmente por el Instituto Nacional
de Estadística (), y de la Gerencia de Mercados del Banco Central del Paraguay
(). Éstos complementaron y precisaron los hallazgos.
INSERCIÓN A LA DOCENCIA EN EL SECTOR PÚBLICO
PARAGUAYO ENTRE LOS AÑOS AL
Desde el año 2014 al 2024 se llevaron a cabo 69 concursos para seleccionar e incorpo-
rar docentes al sector público, de acuerdo con los datos de la Dirección de Concurso
y Selección del Personal Docente y Administrativo y la Dirección General de Gestión
y Desarrollo del Personal del . En promedio se realizaron 6 concursos anuales
de selección en el período mencionado. Fueron incorporados 61.963 docentes en
el lapso estudiado. El 2019 fue el año de mayor cantidad de docentes incorporados,
21.831 maestros. Otros años de incorporación masiva fueron el año 2020, con más
de 10.000 profesionales de la educación ingresados al magisterio nacional , y el 2023
con más de 11.000 incorporaciones (“Solicitud 85548”, 2024).
El ingreso al sector público de aproximadamente 62.000 maestros no representa
sin embargo la cobertura de la totalidad de las necesidades del servicio de enseñanza
en las instituciones educativas estatales. En el período 2014-2024, los concursos de
selección fueron convocados para cubrir casi 162.000 puestos laborales; fueron
cubiertos más de 126.000 puestos, el 78% de los cargos concursados, a lo largo de
poco más de una década. En algunos años el número de cargos no cubiertos superó
la mitad de los puestos concursados. Por ejemplo, en el 2016 llegó casi al 70%; en el
2017 aproximadamente al 56%. En otros años fue menos del 50% pero superior al 40%
como ocurrió en el 2015 y el 2024. En los años 2014, 2018 y 2021 superó el 30%. En total
no pudieron ser cubiertos casi 36.000 puestos laborales en los concursos de selección
realizados desde el 2014 al 2014, un 22% de los cargos concursados (Ver tabla 1).
A setiembre del 2024, según datos del , se encontraban insertos en el sec-
tor público 80.514 docentes activos. También a esa fecha, de acuerdo con datos del
, integraban el unos 31.883 maestros habilitados, esperando la oportuni-
dad para participar de los concursos de selección docente convocados por la cartera
de Estado. El número de docentes elegibles representa casi el 40% de la cantidad de
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docentes activos y aproximadamente el 52% de los que ingresaron trabajar en el sec-
tor público durante 11 años.
Datos del Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa (),
del Viceministerio de Capital Humano y Gestión Organizacional del , muestran
que el número de docentes activos en el servicio público se ha reducido desde el
2015 al 2022, de 82.443 a 77.813, una reducción que implicó en 8 años 4.630 maes-
tros menos. La cantidad de docentes activos volvió a subir en los siguientes períodos
anuales pero hasta setiembre de 2024 no volvió a superarse la cifra del 2015. En
efecto, a setiembre de 2024, se tenían casi 2.000 docentes menos en relación al 2015.
Los datos fueron reportados mensualmente por el al Viceministerio de Capital
Humano y Gestión Organizacional (“Solicitud 85544”, 2024).
CONDICIONES LABORALES DE LOS DOCENTES PARAGUAYOS
Tras haber revisado las posibilidades de inserción a la docencia en el sector público,
se impone la necesidad de ver cuáles son las condiciones laborales de los maestros,
a partir de los datos relacionados al salario, seguridad social y estabilidad laboral a
los que se accedió a partir de la consulta realizada a las instituciones. Según datos
del Viceministerio de Capital Humano y Gestión Organizacional, el salario mensual
promedio del docente ha registrado un crecimiento constante desde el 2015 al 2024,
pasando de 3.090.235 guaraníes, equivalente a 598 dólares americanos a julio del 20151,
a 6.831.574 guaraníes, igual a 906 dólares americanos a julio del 20242 (Ver gura 1)3.
Si bien es cierto en la moneda paraguaya, guaraní, el incremento salarial representó
una suba de 221% en 10 años, al calcular en dólares, a n de acercarnos al valor real
del ingreso, el crecimiento experimentado en una década fue de 151%.
Tabla 1. Número de puestos concursados en convocatorias realizadas por el Ministerio de Educación y Ciencias.
Años 2014 -2024.
Fuente: Dirección General de Gestión y Desarrollo del Personal; Dirección de Concurso y Selección del Personal Docente y
Administrativo del Ministerio de Educación y Ciencias. Elaboración propia.
Año Puestos convocados Puestos cubiertos % cubierto Puestos no cubiertos % no cubierto
2014 4.658 3.166 68 1.492 32
2015 15.023 7.948 52,9 7.075 47,1
2016 11.353 3.476 30,6 7.877 69,4
2017 3.798 1.687 44,4 2.111 55,6
2018 1.717 1.132 65,9 585 34,1
2019 49.583 43.934 88,6 5.649 11,4
2020 25.458 22.330 87,7 3.128 12,3
2021 4.024 2.721 67,6 1.303 32,4
2022 13.850 12.934 93,4 916 6,6
2023 27.907 24.299 87,1 3.608 12,9
2024 4.247 2.407 56,7 1.840 43,3
Total 161.618 126.034 78 35.584 22
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Para tener un panorama comparativo del salario docente con relación a los demás tra-
bajadores del sector público, se recurrió a datos del segundo trimestre del 2024 de la
Encuesta Permanente de Hogares Continua, elaborada periódicamente por el , los
que indican que a junio del 2024 el salario promedio mensual de trabajadores del sec-
tor público, era de casi 5.000.000 guaraníes (, 2024), equivalente entonces a unos 630
dólares americanos. El ingreso promedio mensual de los docentes tiene así una diferen-
cia favorable de 276 dólares en relación al promedio general de los trabajadores estatales.
Respecto a la seguridad social, información proporcionada por el Departamento
de Administración de Sistemas y Presupuesto del Ministerio de Educación y Ciencias
indica que a setiembre del año 2024 se encontraban incorporados más de 80.000 docen-
tes como beneciarios de servicios de salud del Instituto de Previsión Social (), en
virtud a lo establecido en la ley Nº 537 del año 1958 que declara la obligatoriedad de
la inclusión al mencionado seguro de todos los maestros y catedráticos dependientes
del . El seguro de salud del es nanciado con el 5,5% de descuento del salario
mensual de los docentes, porcentaje establecido en el artículo cuarto de la referida
ley. Con relación a la estabilidad laboral, de un total de 80.514 docentes, a setiem-
bre del 2024, unos 895 maestros, el 1,1%, se encontraban vinculados laboralmente
en carácter de contratados, es decir, de manera transitoria o interina; los demás en
carácter permanente (“Solicitud 85544”, 2024) .
CONDICIONES DE JUBILACIÓN DE LOS
DOCENTES PARAGUAYOS ENTRE EL Y EL
Entre el 2016 y el 2024 se registraron 21.075 solicitudes de jubilaciones de docentes
paraguayos y se procesaron en el mismo período de nueve años unos 20.401 expe-
dientes, jubilándose efectivamente en dicho período 18.711 maestros. La diferencia
entre las solicitudes realizadas y las jubilaciones concretadas fue de 2.364 docentes
Figura 1. Evaluación del salario docente, años 2015 al 2024 (En guaraníes)
Fuente: Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa del Viceministerio de Capital Humano y Gestión Orga-
nizacional. Elaboración Propia.
Condiciones de inserción laboral, trabajo y jubilación de docentes de instituciones públicas
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que en ese tiempo (2016-2024) no lograron su jubilación. El año con menor cantidad
de solicitudes del trámite jubilatorio fue el 2020, año pandémico, con solo 444 pedi-
dos luego de haberse registrado en años anteriores cifras superiores a 2.000, incluso
más de 3.000 en el 2017. Desde el nivel más bajo del 2020 se volvió a observar un
importante repunte en los años siguientes, llegando a setiembre del 2024 a casi 4.000
solicitudes, un crecimiento de casi 9 veces más pedidos del trámite entre el 2020 y
2024, según datos proporcionados por el (“Solicitud 85544”, 2024).
La resolución Nº 02/2024 de la Dirección General de Jubilaciones del
establece en el segundo artículo un plazo de 60 días hábiles para la emisión de la
resolución que habilita al goce de la jubilación docente. El niquito del expediente
no sería, sin embargo, equivalente al ejercicio automático del mencionado derecho.
El plazo de 60 días, establecido para la emisión de una resolución, solo rige también
en caso de no encontrarse inconvenientes en la revisión documental del expediente
del docente que solicita su jubilación. Uno de los principales problemas señalados
ocialmente por el para la concreción de la jubilación en el magisterio es la
diferencia entre la categoría asignada y la función efectivamente cumplida. Esta
es una situación detectada al momento del procesamiento cuando se constata que
maestros con rubro docente cumplían funciones administrativas, lo cual genera
confusión, según la Dirección General de Jubilaciones del , y demora el pro-
ceso. Un docente se jubila tras haber cumplido 28 años de servicio ininterrumpido,
pudiendo acceder a la jubilación anticipada a los 25 años de ejercicio profesional4;
por su lado, los funcionarios administrativos deben tener cumplidos 62 años de
edad y al menos 20 años de servicio, o 50 años de edad y 2 décadas de trabajo para la
jubilación extraordinaria. Para los docentes no se requiere una edad mínima para la
jubilación (Ley Nº 2345/2003; Ley Nº 3542/2008; Ley Nº 4252/2010).
La cantidad de expedientes de solicitud de jubilaciones de docentes, procesada
por año, se ha sextuplicado en un período de 8 años, pasando de 746 en el 2010 a
4.579 expedientes en el 2018, único año en que se alcanzó una cifra cercana a 5.000
solicitudes procesadas por el en el período 2010-2024. En los siguientes años
se registraron descensos que en el 2020 alcanzaron su nivel más bajo con 666 expe-
dientes procesados, una reducción del 85,5%. El descenso registrado en solo 2 años,
2018 al 2020, es equivalente en términos absolutos a una cifra casi 7 veces inferior.
En el período 2010-2024 el promedio mensual más alto de expedientes procesados
se alcanzó en el 2018 con 382 documentaciones atendidas. Además del 2018 solo en
el 2024 se logró pasar el promedio mensual de más de 300 expedientes. Y solo en 3
años: 2017, 2019 y 2022 se superaron 200 expedientes procesados en el mes.
Por su parte, el número de docentes jubilados se quintuplicó entre los años 2010
al 2019, pasando de 661 a 3.298 maestros beneciados con el régimen jubilatorio en
ese lapso. El 2019 fue el año con mayor número de jubilados del magisterio para-
guayo en el período comprendido entre el 2010 y el 2024. Desde el pico registrado en
el 2019 se produjo en el 2021 un drástico descenso del 76% del número de jubilados,
bajando ese año a 788 la cantidad de docentes que obtuvieron su jubilación. En los
siguientes, 2022 al 2024, volvieron a registrarse ascensos, los que superaron más del
200% pero sin alcanzar el número de 2.000 jubilados en cada uno de esos períodos
anuales, lejos de la cifra de más de 3.000 maestros retirados en el 2019 y mucho más
lejos de la promesa del de jubilar a 4.000 docentes en marzo del 2024.
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La tendencia que muestran 3 lustros analizados indica que el número de docentes que
efectivamente se jubilaron es menor al número de expedientes de solicitud de jubi-
laciones procesados por el . En 4 años: 2015, 2019, 2020 y 2023 se ha registrado
un menor número de expedientes procesados en relación a la cantidad de maestros
que pasaron a jubilación esos años (Ver gura 2). En el 2020, por ejemplo, se procesa-
ron 666 expedientes y se jubilaron más de 3.000 maestros. La diferencia mencionada
correspondería a procesamientos de expedientes de años anteriores. Es decir se jubila-
ron esos 4 años mencionados más docentes que el número de expedientes procesados
porque sus documentos ya habrían sido niquitados en períodos anuales anteriores.
El informó en setiembre del 2024 a nuestra consulta que alrededor de 3.500
docentes cuentan con la antigüedad requerida para retirarse y sus trámites jubila-
torios estaban siendo gestionados ante la Dirección General de Jubilaciones. Unos
3.500 cargos que quedarían vacantes para ser cubiertos con los maestros del
al concretarse los trámites de jubilación, una cifra que podría ser mayor toda vez
que se agilicen los procesos para que más docentes se jubilen, de acuerdo con las
estimaciones del departamento de Jubilaciones de la Dirección de Bienestar del
Personal del .
CONCLUSIONES
Los datos analizados en este trabajo muestran que la inserción de docentes a la fun-
ción pública mediante casi 70 concursos de selección, realizados a lo largo de 11 años,
no ha logrado cubrir todas las necesidades del servicio de enseñanza que requieren
las instituciones educativas, necesidades que han sido determinadas por el mismo
, cartera estatal que dene el número de docentes que los locales escolares
necesitan y convoca a concursos de selección para la cobertura de esos requeri-
mientos. En general, durante poco más de una década, no pudieron ser cubiertos
Figura 2. Número de jubilados versus jubilaciones procesadas por el Ministerio de Economía y Finanzas.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas de Paraguay. Elaboración propia.
Condiciones de inserción laboral, trabajo y jubilación de docentes de instituciones públicas
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aproximadamente 36.000 puestos de trabajo, 22% de los cargos que fueron llama-
dos a concurso. El dato no es menor. El número de puestos no cubiertos durante ese
tiempo es superior a la cantidad de docentes que a setiembre del 2024 integraban
el , casi 32.000 maestros esperando la oportunidad de una convocatoria para
presentarse y competir por un lugar de trabajo. Si bien es cierto no se puede hacer
una armación tajante señalando que el número de puestos no cubiertos durante 11
años sea la cifra requerida actualmente de docentes para las instituciones educati-
vas estatales del Paraguay, sin embargo la comparación entre cargos no cubiertos
en los concursos realizados y docentes en espera de una convocatoria de selección,
es una aproximación para comprender las necesidades del servicio de profesiona-
les de la educación que tienen los locales escolares del país, considerando que una
parte importante de los cargos no cubiertos corresponde a concursos llevados a
cabo en los últimos años.
Los requerimientos no cubiertos explican la activación en algunos momen-
tos y lugares de medidas de protestas a las que apelan los estudiantes e incluso sus
familias para exigir se les asignen docentes que puedan dar clases. Debe tenerse
en cuenta además que el número de docentes en el sector se ha reducido entre el
2015 y el 2024. Aunque en ese lapso no se haya registrado un descenso pronunciado,
la diferencia de la cantidad de docentes entre esos años, aproximadamente 2.000
menos, representa igualmente una necesidad más que con seguridad necesita ser
cubierta. Probablemente lo que muestra el análisis también explica la superpobla-
ción de docentes a la que hizo referencia el ministro de Educación en julio del año
2024, superpoblación que podemos estimar a partir de los datos revisados en este
estudio. Si damos una mirada al mundo laboral y recordamos que precisamente en
julio del 2024 se presentaron casi 60.000 docentes a la prueba masiva de incorpora-
ción al , podemos constatar que ese número representa alrededor del 70% de
la cantidad de docentes activos en instituciones educativas estatales, una realidad
que muestra la gran necesidad de empleo que tienen los maestros, especialmente
los jóvenes que se formaron para ejercer la docencia.
Pese a que ha aumentado el número de docentes jubilados en los últimos años,
al igual que los procesamientos de las solicitudes de jubilaciones por parte del ,
los números analizados muestran que entre el 2016 al 2024, casi una década, un
11% de retiros jubilatorios no pudieron concretarse en ese período, al menos en los
años en que fueron realizadas las solicitudes. La legislación paraguaya señala que
todo educador cesará automáticamente en su cargo un mes después de cumplidos
los requisitos para acceder a los benecios de la jubilación. Por su parte, la norma-
tiva especíca del establece un plazo de 60 días hábiles para la emisión de la
resolución habilitante al goce de la jubilación docente. Lo observado en un lapso de
casi 10 años muestra que lo establecido no se cumplió o no pudo cumplirse en 11 de
cada 100 solicitudes realizadas. La demora en los trámites afecta los derechos de los
maestros que ya cumplieron su ciclo laboral, que pueden llegar a esperar algunos
años para la concreción del acceso al retiro jubilatorio, además de privar del ingreso
a un puesto laboral a los docentes jóvenes que esperan una oportunidad para poder
trabajar en el servicio de la docencia en el sector público.
A juzgar por el alto número de profesionales de la educación que apuntan a
competir por un puesto de trabajo en el sector público, factores como el salario pro-
medio del magisterio nacional, superior al ingreso promedio de los trabajadores
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estatales, el seguro social obligatorio y la estabilidad laboral, la que se maniesta
en la alta proporción de docentes nombrados en cargos permanentes, incentivan la
masiva participación de los maestros en las pruebas de admisión al del . Lo
armado por Birgin (2000) sigue teniendo vigencia, al menos en el caso paraguayo:
la docencia conserva los rasgos de un Estado de Bienestar, el que contradictoriamente en
Paraguay nunca fue desarrollado o sus benecios alcanzaron siempre a una mínima
porción de la población paraguaya empleada en el sector público. Tal vez por ello,
al estar concentradas las posibilidades de obtener un trabajo seguro y un salario
relativamente bueno en un área del servicio público, que tantos maestros sigan
apostando a las posibilidades de inserción a un empleo en una institución educativa
estatal. Mientras ello ocurra, el multiempleo para tratar de obtener un ingreso que
garantice mínimamente su supervivencia y la de su familia, con las implicancias
que conlleva esa forma de vinculación con el mundo del trabajo, como las jornadas
de horas excesivas, sea la alternativa que disponen miles de docentes deseosos de
acceder a un empleo digno.
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dizaje de por vida en una economía global: Experiencias y perspectivas de América
Latina y el Caribe. . Recuperado de https://www.jstor.org/stable/26863348
1
La planilla referencial de cotizaciones del Banco Central del Paraguay indica que el 01 de julio del 2015 cada dólar se cotizaba
a 5.164,22 guaraníes. Consultado el 11 de octubre de 2024 en https://www.bcp.gov.py/webapps/web/cotizacion/monedas
2 La planilla referencial de cotizaciones del Banco Central del Paraguay indica que el 01 de julio del 2024 cada dólar se cotizaba
a 7.538,77 guaraníes. Consultado el 11 de octubre de 2024 en https://www.bcp.gov.py/webapps/web/cotizacion/monedas
3
Las cifras de ingresos de docentes entregadas por el Viceministerio de Capital Humano y Gestión Organizacional a solicitud de
la investigación que sustenta este artículo, fueron promediadas por dicha instancia del Ministerio de Economía y Finanzas
de Paraguay, pudiendo ser superiores en algunos casos o estar por debajo en otros, lo cual depende de la cantidad de
turnos de trabajo que tiene a su cargo un docente en la Educación Escolar Básica o de la cantidad de horas cátedra que
tiene asignadas en la Educación Media.
4 El artículo 32 de la ley N° 1725/2001, que estableció el Estatuto del Educador, señala que a las mujeres se les computa un año
más de servicios por cada hijo nacido durante el ejercicio de la docencia, no debiendo exceder de cinco el número de
años computados en esta forma.
