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Crítica y Derecho: Revista Jurídica. Vol. 6(10), (enero-junio, 2025). pp. 41-54.
Crítica y Derecho
Revista Jurídica
e-ISSN 2737-6281 / p-ISSN 2737-629X
http://revistadigital.uce.edu.ec/index.php/criticayderecho/index
Derecho y Sociedad: Reflexiones sobre Prevención,
Justicia y Ordenamiento en Ecuador
La organización territorial, la estructuración del sistema
de ordenamiento territorial y la disciplina urbanística en
el Ecuador
Territorial organization, structuring of the territorial
planning system and urban planning discipline in Ecuador
Katia Paola Barros-Esquivel
Arquitecta
Investigadora Principal Contested Territories Amazonía FLACSO. Ecuador
kapbarrosfl@flacso.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-1576-9360
DOI: https://doi.org/10.29166/cyd.v6i10.6999
Recibido: 2024-07-08 / Revisado: 2024-10-10 / Aceptado: 2024-11-15 / Publicado: 2025-01-01
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Katia Paola Barros Esquivel
La organización territorial, la estructuración del sistema de ordenamiento territorial y la disciplina
urbanística en el Ecuador
RESUMEN
En el Ecuador desde el año 2008, con la norma suprema se reestructura la organización
territorial político administrativa del país y se determina al ordenamiento territorial como una
política de Estado. Bajo estos preceptos, los gobiernos autónomos descentralizados de los
distintos niveles, así como el gobierno central se rigen bajo un sistema competencial, con
responsabilidades entre las que se encuentra el planificar el desarrollo y formular sus
correspondientes planes de ordenamiento territorial. En este contexto, se analiza la
materialización del ordenamiento territorial como política de Estado a través de la
organización territorial de forma multiescalar y el régimen de gobiernos autónomos
descentralizados y competencias; y de manera integral de la disciplina urbanística que abarca
el régimen de habilitación del suelo, el control urbanístico y la regularización de asentamientos
humanos de hecho. Se integran al análisis aspectos de responsabilidades en materia de
desarrollo urbano; la legislación urbanística; y, los derechos de las personas sobre el suelo.
Palabras clave: ordenamiento territorial, organización territorial, descentralización,
competencias, urbanismo.
ABSTRACT
In Ecuador since 2008, with the supreme norm, the territorial organization of the country is
restructured and territorial planning is determined as a State policy. Under these precepts, the
decentralized autonomous governments of the different levels, as well as the central
government, are governed by a system of powers, among which is planning development and
formulating their corresponding territorial planning plans. In this context, the materialization of
territorial planning as a State policy is analyzed through territorial organization and the regime
of decentralized autonomous governments and powers; and in an integral manner of the urban
planning discipline that covers the land authorization regime, urban planning control and the
regularization of de facto human settlements. Aspects of responsibilities in matters of urban
development are integrated into the analysis; urban planning legislation; and people's rights
linked to the land.
Keywords: territorial planning; Territorial organization; decentralization, powers; town
planning.
INTRODUCCIÓN
La realidad de Latinoamérica requiere adoptar nuevas estrategias que permitan garantizar el
desarrollo humano de forma sostenible, entre éstas está el determinar al ordenamiento
territorial como una política de Estado (Gudiño, 2015, p. 13). Es decir, pasar de ser
únicamente una política pública, a una que trascienda “al gobierno que la inicia y [continúe]
como un mandato por otros gobiernos que lo suceden” (Cueto y Guardamagna, 2012, pp.
18). Ello supone la permanencia en el tiempo, la estabilidad de las políticas públicas
subsecuentes, y la continuidad independientemente de ideologías y partidos políticos de los
gobiernos de turno (Gudiño, 2015, p. 17).
El Ecuador ha apostado por plasmar al ordenamiento territorial como política de Estado
en el propio texto constitucional, que lo integra en forma permanente a la agenda
gubernamental vinculada a las dimensiones del desarrollo, al determinarlo como una
competencia de cada uno de los gobiernos locales y del nacional; y adicionalmente de manera
integral abarca al urbanismo de forma integral estableciendo a uno de sus gobiernos locales
la competencia de regular y controlar el uso y ocupación del suelo (Constitución, 2008). En lo
referente a ordenamiento territorial se genera una responsabilidad compartida entre los
gobiernos locales en el marco competencial que a cada nivel le corresponde, y la consecuente
necesidad de una gestión articulada, coordinada y complementaria; privilegiando la gestión
de los gobiernos más cercanos al problema, a la gente, al territorio, bajo el principio de
subsidiariedad.
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En este contexto, el presente estudio analiza la materialización de esta política de Estado en
el sistema descentralizado de planificación participativa que integra a todos los niveles de
gobierno a partir de la organización territorial que se vincula con el estudio del régimen
competencial desde sus dimensiones territoriales y sectoriales, y el entendimiento mismo del
sistema de ordenamiento territorial a partir de la planeación, la gestión del suelo y la
financiación del desarrollo urbano; pero además integra un análisis más amplio del urbanismo
en el Ecuador, que ya no solo integra al ordenamiento territorial, sino a la disciplina urbanística
que rige el sistema de control territorial.
Se responde a la pregunta ¿de qué manera se materializa el ordenamiento territorial y
la disciplina urbanística en el Ecuador desde los distintos niveles de gobierno?
Los objetivos de la investigación son:
- Determinar la organización territorial del Ecuador anclado a las competencias
constitucionales ligadas al desarrollo, al ordenamiento territorial y al control.
- Desglosar los fines del ordenamiento territorial y de la disciplina urbanística a partir
del estudio del sistema integral de planeación, gestión y financiamiento del desarrollo
urbano; y del sistema de control urbanístico en el Ecuador.
- Identificar la forma de materialización e instrumentación del urbanismo en el Ecuador,
a partir del análisis normativo y de la legislación urbanística de la forma de articulación
y complementariedad del ejercicio competencial de los distintos niveles de gobierno.
Estado del arte y marco teórico - conceptual
El estado del arte abarca principalmente tres estudios que sirven de base para la presente
investigación. El primero, que constituye el “Modelo para la gestión de la ordenación territorial
en el Ecuador en el marco de la Constitución” del 2008 (Pauta, 2014), que analiza la norma
suprema respecto al reparto competencial y su relación con el ordenamiento territorial, hasta
antes de emitida la legislación urbanística en el Ecuador, la Ley Orgánica de Ordenamiento
territorial, Uso y Gestión de Suelo, año 2016 (LOOTUGS, 2016). Dicho estudio analiza las
enormes responsabilidades asignadas para la garantía de derechos y la consecución del
buen vivir; y concluye identificando que el modelo de desarrollo humano no es tarea única del
gobierno central, sino de forma complementaria con los gobiernos locales bajo distintas
responsabilidades territoriales, “condicionando el ejercicio de las competencias sectoriales a
la planificación concurrente” (Pauta, 2014, p. 482); y de ahí la necesidad de relacionar
fuertemente los planes de desarrollo con los de ordenamiento territorial.
El segundo, es el estudio de López Sandoval (2015) que analiza los fundamentos que
sirvieron de base para establecer como una política de Estado al ordenamiento territorial en
el Ecuador; abarcando las corrientes discursivas del buen vivir como fin último de la
planificación y el cambio de matriz productiva y la descentralización como medio para
conseguirlo. Analiza además al ordenamiento territorial, en el Ecuador, como un instrumento
que territorializa el proyecto político ligado generalmente a las competencias sectoriales, de
un gobierno de paso. Se centra así en el territorio con su población y las redes como elemento
clave para esta transformación.
El tercero, es un estudio de Vivanco y Benabent (2017) que analiza el ordenamiento
territorial, el urbanismo y su articulación competencial; se abarca fuertemente el tema de la
articulación entre los diferentes gobiernos locales con el gobierno central desde una mirada
sistémica y multidimensional. Se identifica dentro de este sistema las facultades de
planificación, regulación, rectoría y control de la competencia del gobierno central; y la
planificación y gestión de los gobiernos locales.
A dichos estudios se le suman las normativas recientes emitidas desde el Consejo
Técnico de Uso y Gestión del Suelo; el análisis desglosado del ordenamiento territorial según
la planeación, gestión del suelo y financiación del desarrollo; y, el estudio integral del
urbanismo en el Ecuador, incorporando a este análisis la disciplina urbanística que rige para
el sistema de control urbanístico.
Con este antecedente y como parte del marco conceptual hay que diferenciar entre
urbanismo, disciplina urbanística y ordenamiento territorial. El urbanismo se refiere a una
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Katia Paola Barros Esquivel
La organización territorial, la estructuración del sistema de ordenamiento territorial y la disciplina
urbanística en el Ecuador
ciencia de la administración y a la vez a parte del derecho positivo, que como tal requiere de
un ordenamiento jurídico (Carretero-Pérez, 1974). De ahí la relación entre el urbanismo y
derecho urbanístico, que en algunos casos llega a confundirse. Para Juan Pinilla-Pineda
(2012) el derecho urbanístico abarca varias materias entre las que se encuentra la
organización administrativa, el régimen de suelo, la gestión y la disciplina urbanísticas. No
obstante, y la opinión que se comparte con Arbouin (2017) es que dichas materias son objeto
y herramientas de la propia administración. El urbanismo tiene como finalidad la mejora de la
calidad de vida y la satisfacción de las necesidades (Pinilla-Pineda y Rengifo-Gardazábal,
2012), mientras que el fin del derecho urbanístico es “regula[r] el fenómeno social y técnico
del urbanismo”.
La disciplina urbanística se refiere a la “intervención preventiva del uso y la edificación,
medidas de protección de la legalidad urbanística, infracciones y sanciones y resarcimiento
de daños e indemnización de perjuicios” (Pinilla-Pineda, 2012, p. 8). La disciplina urbanística
forma parte del urbanismo, pero un aspecto ligado al sistema de control urbanístico.
Finalmente, el ordenamiento territorial se refiere a la técnica de planificación que
permite de forma integral, sistémica y multiescalar abordar al territorio (Gudiño, 2015, pp. 13-
14). En el Ecuador, el ordenamiento territorial está definido en la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de suelo (en adelante LOOTUGS), como el “proceso
y resultado de organizar espacial y funcionalmente las actividades y recursos en el territorio,
para viabilizar la aplicación y concreción de políticas públicas democráticas y participativas y
facilitar el logro de objetivos de desarrollo” (LOOTUGS, 2016, art. 9).
En grades rasgos en este estudio se plantea al ordenamiento territorial desde tres
aristas, para que sea visto de manera integral, (i) la planeación, (ii) la gestión del suelo y (iii)
el financiamiento del desarrollo (ver figura 1). Inicialmente la planeación corresponde al
proceso mediante el cual se organizan las actividades que nos llevarán a un fin deseado.
Desde una mirada estratégica, la planeación constituye un proceso continuo, que se basa en
el conocimiento “más amplio posible del futuro que se emplea para tomar decisiones en el
presente” para alcanzar los resultados esperados (Drucker, 1984, pp. 133-136). Así, abarca
una mirada integral de un todo, incluyendo sus recursos, áreas, riesgos, consecuencias y
efectos (Chiavenato, 2016, p. 28).
Por su parte, la gestión del suelo se refiere al diseño de políticas y a la aplicación de los
instrumentos que permiten materializar la administración del suelo (Salazar Ferro, 2010, 1);
en virtud de la adquisición y/o refuncionalización de terrenos (Brikman et al., 2019, pp. 3-4).
Finalmente, la financiación del desarrollo urbano radica en última instancia en la obtención
de recursos (suelo o financieros) para ser utilizado en el desarrollo urbano de las ciudades.
De ello se deriva que la gestión del suelo lleva a materializar tanto a la (i) planeación, en
instrumentos como, por ejemplo, el anuncio del proyecto o el derecho de preferencia; como
(ii) la financiación del desarrollo urbano desde instrumentos fiscales como las contribuciones
de mejoras, los impuestos a la propiedad, las concesiones, etc.
Figura 1
Urbanismo, ordenamiento territorial y disciplina urbanística
Nota. La Figura muestra el sistema integral del urbanismo en el Ecuador. Fuente: adaptado de
Ramírez (2024).
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MÉTODOS
La presente investigación se desarrolla con el uso de métodos cualitativos entendidos como
esa “mirada enfocada al análisis de los fenómenos, examinando a partir de la posición de los
elementos presentes en el ambiente y vinculados a su contexto […] se trata de entender la
ocurrencia de las realidades sociales”, desde perspectivas inductivas y flexibles (Guzmán,
2021, pp. 21-22). Anclado a este método se hace un estudio del caso Ecuador. La principal
finalidad de realizar un estudio de caso específico consiste en “investigar la particularidad, la
unicidad, del caso singular” (Simons, 2011, p. 20); en donde el investigador es el principal
instrumento para la recolección e interpretación de los datos.
Stake (1999, p. 15) define tres tipos de estudio de caso. El intrínseco, que se refiere a
aquel analizado en virtud del interés propio del investigador. El instrumental, que se refiere a
aquel que se analiza porque se persigue entender algo que es propio del caso. El Colectivo
que es un estudio de varios casos. Para esta investigación se hace estudio de un caso
intrínseco.
El estudio documental de las disposiciones legales y normativas referentes al
urbanismo del caso Ecuador es basado en la definición de estrategias y herramientas para
acceder, recopilar y analizar la información, con el fin de generar un marco integral del
funcionamiento en virtud del ejercicio competencial multinivel de los gobiernos locales.
RESULTADOS
Organización territorial del Ecuador
El Ecuador en el 2008 con la actual Constitución de la República ha reestructurado la
organización político-administrativa. De manera general el Estado ecuatoriano se organiza en
regiones (nuevo nivel de gobierno territorial creado), aún no constituidas, provincias (24
incluido Galápagos), cantones (221) y parroquias rurales (824), y además por razones de
conservación ambiental, étnicas, culturales se pueden constituir regímenes especiales
(Constitución, 2008, art. 242). Al respecto, Galápagos -la región insular del Ecuador- es un
régimen especial del nivel provincial.
El Ecuador es un Estado unitario y de ello depende la organización territorial y la
autonomía que se otorga a los gobiernos seccionales; pues esta autonomía se enmarca en
tres aristas; (i) la política como aquella capacidad de establecer sus propios “procesos y
formas de desarrollo” acordes a cada realidad; (ii) la administrativa como aquella facultad
para organizar y gestionar su talento humano y sus recursos materiales; y, (iii) la financiera
como aquella que permite a los gobiernos el acceso de los recursos que le corresponden
provenientes del Presupuesto General del Estado y la capacidad de generar sus propios
recursos. El ejercicio de las facultados de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD
en adelante) “no excluirá la acción de los organismos nacionales de control en uso de sus
facultades constitucionales y legales” (COOTAD, 2010, Art. 5).
Reparto competencial
Las competencias entendidas como las “capacidades de acción de un nivel de gobierno” se
realizan respecto a un determinado sector (COOTAD, 2010, art. 113); que de conformidad
con el COOTAD son tres, los privativos, estratégicos y comunes. Los primeros responden a
un ámbito nacional por su importancia y alcance y de ahí que son exclusivamente del gobierno
central y no pueden ser descentralizadas (COOTAD, 2010, art. 110). Los segundos, son
aquellos que, por su influencia, el gobierno se reserva todas sus competencias y facultades
como son la rectoría, planificación, regulación, control y gestión (COOTAD, 2010, art. 116);
siendo exclusivas del gobierno central para los sectores estratégicos las facultades de
rectoría y gestión. Los terceros, son los sectores que en mayor o menor medida pueden
descentralizarse y desconcentrarse (COOTAD, 2010, art. 112).
En este contexto, las competencias pueden ser exclusivas y concurrentes. Las
exclusivas se refieren a aquellas “cuya titularidad corresponde a un solo nivel de gobierno
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Katia Paola Barros Esquivel
La organización territorial, la estructuración del sistema de ordenamiento territorial y la disciplina
urbanística en el Ecuador
[…] y cuya gestión puede realizarse de manera concurrente entre diferentes niveles de
gobierno” (COOTAD, 2010, art. 114). Es decir, se refiere a que algunas facultades, no la
totalidad, le corresponden a un nivel de gobierno (Benabent y Vivanco, 2017, p. 716). Por su
parte, las competencias concurrentes son aquellas en las que la titularidad les corresponde a
varios niveles de gobierno y obligatoriamente se gestionan de forma concurrente (COOTAD,
2010, Art. 115).
Con lo expuesto y en virtud de lo establecido en la Constitución y el COOTAD en la
tabla a continuación se establece las competencias por nivel de gobierno.
Tabla 1
Reparto competencial según niveles de gobierno
Competencia
Gobierno
central
Gobierno
regional
Gobierno
provincial
Gobierno
municipal y
metropolitano
Gobierno
parroquial
rural
Planificación
Nacional
Desarrollo
Desarrollo
Desarrollo
Desarrollo
Hábitat y vivienda
Nacional
Nivel regional
Nivel
provincial
Nivel cantonal
Nivel
parroquial
rural
Defensa nacional,
protección interna y
orden público
Alcance
nacional
Registro,
nacionalización
extranjeros, control
migratorio
Nacional
Áreas protegidas y
recursos naturales
Nacional
Manejo de
desastres naturales
Nacional
Ordenamiento
territorial
Estrategia
territorial
nacional
Nivel regional
Nivel
provincial
Nivel cantonal
Nivel
parroquial
rural
Espectro
radioeléctrico,
comunicaciones,
telecomunicaciones
Nacional
Puertos y
aeropuertos
Nacional
Recursos
energéticos,
mineros,
hidrocarburíferos,
hídricos, forestales
Nacional
Cuencas
hidrográficas
Ordenamiento
Ejecución
de obras
Tránsito y
transporte
Planificar,
regular y
controlar
(regional)
Planificar,
regular y
controlar
(territorio
cantonal)
Sistema vial
Planificar,
construir y
mantener
(regional)
Planificar,
construir y
mantener
(provincial)
Planificar,
construir y
mantener
vialidad
urbana
Organizaciones
sociales
Otorgar
personalidad
Promoción
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6(10), pp. 41-54
jurídica,
registro y
control
Investigación e
innovación
Determinar
políticas
Actividades
productivas
Fomento
Fomento
Incentivo
del
desarrollo
Seguridad
alimentaria
Fomento
Cooperación
internacional
Gestión
Gestión
Gestión
Gestión
Gestión ambiental
Nivel regional
Nivel
provincial
Educación y salud
Políticas
Sistemas de riego
Planificar,
construir,
operar y
mantener
Actividades
agropecuarias
Fomento
Uso y ocupación
del suelo
Regulación,
control
Servicios públicos
Provisión,
regulación y
control
Prestación
Gestionar,
coordinar y
administrar
(aquellos
delegados)
Tasas y
contribuciones
Creación,
regulación y
modificación
Infraestructura
física
Infraestructuras
varias
Planificar,
construir y
mantener
Planificar,
construir y
mantener
Espacios públicos
Planificar,
construir y
mantener
Planificar,
construir y
mantener
Equipamientos
Nivel nacional
Planificar,
construir y
mantener
(salud y
educación)
Planificar,
construir y
mantener
Patrimonio
arquitectónico,
cultural y natural
Preservar,
mantener y
difundir
Catastro
inmobiliario
Formar y
administrar
Uso de playas de
mar, riberas y
lechos de ríos,
lagos y lagunas
Delimitar,
regular,
autorizar y
controlar
Materiales áridos y
pétreos
Regular,
autorizar y
controlar
Incendios
Gestionar los
servicios
Nota. La Tabla muestra el reparto competencial según niveles de gobierno. Elaboración propia.
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Katia Paola Barros Esquivel
La organización territorial, la estructuración del sistema de ordenamiento territorial y la disciplina
urbanística en el Ecuador
En virtud de lo señalado en la tabla 1, se identifica que tanto la planificación como el
ordenamiento territorial es una competencia transversal a todos los niveles de gobierno.
Pauta (2014) en este análisis señala que la planificación del desarrollo y el ordenamiento
territorial pueden ser vistos como competencias horizontales o globales en las cuales
confluyen las demás competencias (verticales o sectoriales) y con ello, éstas dos, se
convierten en una red organizadora y articuladora (Pauta, 2014, pp. 32-33) (ver figura 2).
Cabe señalar además que, dichas competencias de planificar el desarrollo y ordenar el
territorio se deben realizar de forma articulada con los demás niveles de gobierno.
Adicionalmente, la competencia municipal-metropolitana del catastro inmobiliario constituye
finalmente un insumo para la planificación.
Figura 2
Reparto competencial por niveles de gobierno: competencias transversales y verticales
Nota. La Figura muestra el reparto competencial por niveles de gobierno: competencias
transversales y verticales. Adaptado de Pauta (2014).
En suma, como se observa en la figura 2, la materialización de las competencias se consolida
en el sistema competencial integral; en donde el ejercicio de las competencias verticales o
sectoriales recaerá finalmente en la planificación del desarrollo y en el ordenamiento territorial
y con ello, éstas dos últimas competencias serán ejercidas en virtud de las demás. En otras
palabras, para el ejercicio mismo de las competencias sectoriales se debe planificar su
ejecución y en este sentido ordenar el territorio. De ahí que, “podría decirse entonces que la
Constitución ecuatoriana condiciona el ejercicio de las competencias sectoriales a la
planificación concurrente” (Pauta, 2014, p. 202).
Al respecto la normativa emitida por el Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo
(CTUGS), entidad creada para la emisión de actos normativos, en su Norma Técnica para el
proceso de formulación o actualización de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial
de los gobiernos autónomos descentralizados (CTUGS, 2019), no diferencia de manera
contundente los PDOT de los distintos niveles y tampoco desarrolla un marco específico para
cada nivel en virtud de sus competencias sectoriales, dejando una norma poco adaptada a
cada nivel de gobierno, y por ello muy poco específica.
El ordenamiento territorial
Partiendo de las tres aristas del ordenamiento territorial, la planeación, la gestión y el
financiamiento del desarrollo urbano, hay que considerar que no todos los niveles de
gobierno, por sus competencias exclusivas lo pueden ejercer integralmente. En sí, la
planeación es lo que se realiza desde los tres niveles de gobierno provincial, cantonal y
parroquial rural; en virtud de las competencias sectoriales o verticales; y la gestión del suelo
y financiamiento del desarrollo urbano es ejercido únicamente desde el nivel cantonal, por los
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GAD municipales y metropolitanos; pues son los que tienen la competencia exclusiva de
regular y controlar el uso y ocupación del suelo (Constitución, 2008, art. 264).
Para el ejercicio del ordenamiento territorial se han definido instrumentos, siendo el
principal de los GAD, el denominado Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (en
adelante PDOT); mismo que vincula las dos competencias horizontales señaladas en el
apartado anterior, la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial. En este
instrumento confluirán las demás competencias verticales o sectoriales conforme cada nivel
de gobierno. Cabe señalar que del nivel central los instrumentos de ordenamiento territorial
son la Estrategia Territorial Nacional, los planes especiales para proyectos nacionales de
carácter estratégico, y los planes sectoriales del ejecutivo con incidencia en el territorio
(RCOPFP, 2014, art. 17).
Los PDOT tienen como finalidad que aquellas decisiones estratégicas de la
planificación del desarrollo se territorialicen, compatibilizando, ordenando y armonizando las
actividades, las decisiones y los recursos (COPFP, 2010, art. 41). Para el ejercicio de la
planificación y ordenamiento territorial los GAD deben institucionalizar el proceso mediante la
consolidación de una unidad con personal permanente, la socialización, el seguimiento y
evaluación constante (CTUGS, 2019, art. 4). El PDOT tiene tres componentes. El Diagnóstico
que contiene a grandes rasgos el estudio y análisis de la realidad territorial; la propuesta, que
establece la visión de mediano plazo, consolida los objetivos, políticas, estrategias, metas,
indicadores, programas y resulta en el modelo territorial deseado; y, el modelo de gestión,
que plantea las estrategias para la implementación del plan, la coordinación, articulación,
seguimiento y evaluación.
Por su parte, específicamente para los gobiernos del nivel cantonal, por su competencia
exclusiva de regulación del uso y ocupación del suelo, el PDOT contendrá un Plan de Uso y
Gestión de Suelo (en adelante PUGS), instrumento que permite regular y gestionar el uso, la
ocupación y transformación del suelo, conforme la visión de desarrollo y el modelo territorial
deseado del cantón. El PUGS consta de dos componentes, (1) el estructurante, en donde se
detalla las propuestas de largo plazo de la planificación de acuerdo con el modelo territorial
deseado; y, (2) el componente urbanístico, que es en donde se establece la norma urbanística
local, las determinantes de uso y ocupación del suelo y los instrumentos de gestión del suelo.
En este sentido, y en virtud de las competencias verticales, el cuadro a continuación
resume el alcance y contenidos del ordenamiento territorial en los respectivos instrumentos.
Tabla 2
Instrumentos de ordenamiento territorial
GAD
PUGS
Regional
Provincial
Municipal-
metropolitano
Clasificación y subclasificción del suelo
en urbano y rural.
Establecimiento de polígonos de
intervención territorial y definición de
tratamientos urbanísticos.
Identificación de reservas de suelo
(afectaciones) para equipamiento y
vivienda.
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Katia Paola Barros Esquivel
La organización territorial, la estructuración del sistema de ordenamiento territorial y la disciplina
urbanística en el Ecuador
Asignación de usos de suelo y
edificabilidad.
Regulación – norma urbanística.
Establecimiento de estándares
urbanísticos.
Definición de instrumentos de gestión
del suelo.
Parroquial
rural
Nota. La Tabla muestra los instrumentos de ordenamiento territorial. Fuente: LOOTUGS, RLOOTUGS.
Adicionalmente se pueden plantear planes complementarios al PUGS, como son los planes
maestros sectoriales y planes parciales que detallan, completan y desarrollan a detalle las
determinaciones establecidas en el PUGS (LOOTUGS, 2016, art. 31).
Un aspecto poco analizado en el Ecuador, que forma parte del ordenamiento territorial,
es la gestión de suelo y el financiamiento del desarrollo urbano. De acuerdo con la LOOTUGS,
la gestión del suelo como “acción y efecto de administrarlo” posibilita el aprovechamiento de
sus potencialidades. De ahí que la financiación del desarrollo urbano esta intrínsecamente
relacionado con la gestión del suelo; pero no solo eso sino la misma planeación.
Contreras (2021, p. 171) realiza una categorización de los instrumentos de gestión del
suelo consolidando en: (1) los que para Alterman (2012) se consideran instrumentos macro,
para Kresse et al. (2020), reglamentarios y para Furtado (1999), Smolka y Amborsk (2003)
de planeamiento urbano; (2) los directos, y fiscales; y (3) los indirectos y regulatorios
respectivamente. Dicha categorización sirve para identificar, en el caso ecuatoriano, que
existen, en efecto, tres clases de instrumentos de gestión del suelo. Por una parte, los
reglamentarios o de planeamiento urbanístico que son: las unidades de actuación urbanística,
el reajuste de terrenos, la integración inmobiliaria, el fraccionamiento, partición o subdivisión,
la cooperación entre partícipes, el derecho de adquisición preferente, el banco de suelo, la
declaratoria de desarrollo y construcción prioritaria, la declaración de zonas especiales de
interés social, el anuncio del proyecto, las afectaciones, el derecho de superficie. Segundo,
están los instrumentos directos o fiscales como son la contribución por mejoras y el impuesto
predial; y, tercero, están los instrumentos indirectos o regulatorios que viene a ser la
concesión onerosa de derechos.
Estas tres clases de instrumentos de gestión del suelo (IGS) coadyuvan los primeros a
los fines de la planeación y los segundos y terceros a la financiación del desarrollo urbano.
Es decir, la gestión del suelo se convierte en un laso articulador del ordenamiento territorial,
entre la planeación y la financiación del desarrollo.
La gestión y financiamiento del suelo se ejerce únicamente desde los GAD municipales
y metropolitanos, por tener las competencias exclusivas de regular y controlar el uso y
ocupación del suelo y de crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales. En tal
virtud la LOOTUGS ha agrupados los IGS en cinco categorías según sus finalidades: (1)
instrumentos para la distribución equitativa de cargas y beneficios, que se refiere
específicamente a las Unidades de actuación urbanística; (2) instrumentos para la
intervención de la morfología urbana y estructura predial, que integran i) reajuste de terrenos;
ii) integración inmobiliaria; iii) fraccionamiento, partición o subdivisión; iv) cooperación entre
partícipes; (3) instrumentos para regular el mercado de suelo, que incluye i) derecho de
adquisición preferente; ii) declaración de desarrollo y construcción prioritaria; iii) declaración
de zonas especiales de interés social; iv) anuncio del proyecto; v) afectaciones; vi) derecho
de superficie; vii) bancos de suelo; (4) instrumentos de financiamiento del desarrollo urbano,
específicamente corresponde a la concesión Onerosa de Derechos; y, (5) instrumentos para
gestionar el suelo de asentamientos de hecho, que es la declaratoria de regularización
prioritaria.
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Revista Jurídica Crítica y Derecho
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Todo ello se consolida en el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa,
conformado por el Consejo Nacional de Planificación Participativa, que dicta los lineamientos
y las políticas (Constitución, 2008, art. 279) la Secretaría Técnica, los Consejos de
Planificación de los GAD, los Consejos Sectoriales de Política Pública de la Función ejecutiva,
los Consejos Nacionales de Igualdad, las instancias de participación y el Consejo de
Planificación y Desarrollo de la Circunscripción Territorial Especial Amazónica (COPFP, 2010,
art. 21). En suma, constituye el “conjunto de procesos, entidades e instrumentos que permiten
la interacción de los diferentes actores, sociales e institucionales para organizar y coordinar
la planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial en todos los niveles de gobierno”.
De ahí que se dispone que la planificación se enmarque siempre en procesos participativos.
La disciplina urbanística en el Ecuador
Para el análisis integral del urbanismo, se considera además la disciplina urbanística, que en
este análisis se plantea a partir de tres regímenes. El primero, de habilitación del suelo que
implica el proceso con el cual se permite la “transformación o adecuación del suelo para su
urbanización y edificación” (LOOTUGS, 2016, art. 77). Ello implica necesariamente la
observancia de lo establecido en el PUGS, las ordenanzas correspondientes, y las cargas
impuestas por el planeamiento urbanístico.
El segundo corresponde a la regularización de los asentamientos humanos de hecho,
concebidos como aquellos que se han originado de forma espontánea sin considerar la
planeación urbanística y que generalmente presentan precariedad en la vivienda, y acceso
limitado a servicios básicos y equipamientos; e inseguridad jurídica (LOOTUGS, 2016, art.
74). Dicho régimen plantea el reconocimiento de derechos, la tenencia de la tierra y el proceso
de regularización física que implica, por la realidad territorial precaria, la dotación de servicios
básicos y equipamientos en virtud de la función social y ambiental de la propiedad.
El tercer régimen es el de control y sanción que opera en virtud del establecimiento de
infracciones urbanísticas de carácter administrativo, de ordenamiento territorial, uso y gestión
del suelo, el establecimiento de las responsabilidades administrativas y las sanciones
correspondientes. Este último régimen en el Ecuador se ha ampliado al ser llevado en dos
niveles. El primero que corresponde en estricto sentido al control urbanístico ejercido desde
los GADM a las personas naturales o jurídicas públicas o privadas, que incurran en las
infracciones leves y graves tipificadas en la LOOTUGS, entre otras, por ejemplo, el “ejecutar
obras de infraestructura, edificación o construcción sin la correspondiente autorización”
(LOOTUGS, art. 113). Sin perjuicio de las infracciones y sanciones dispuestas en la
LOOTUGS, los GADM pueden establecer en sus propias ordenanzas mediante acto
administrativo normativo regulaciones de control del suelo que podrán ser de igual o mayor
exigencia que lo establecido en la ley (LOOTUGS, 2016, art. 91).
Además, dentro del régimen de control y sanción, la LOOTUGS crea una entidad
perteneciente a la función de transparencia y control social, la Superintendencia de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (en adelante SOT), que vigila, controla y
tiene capacidad sancionatoria respecto a los procesos e instrumentos de ordenamiento
territorial realizados por todos los niveles de gobierno, incluyendo el gobierno central y los
gobiernos seccionales. Es decir, se crea una entidad de transparencia y control social, en la
quinta función del Estado, que representa al pueblo mismo, que funciona para controlar a los
GAD y las entidades del gobierno central en la ejecución de sus competencias relativas al
ordenamiento territorial. Ello en virtud de la relación del ordenamiento territorial con el suelo
visto como recurso, y como aquello que permite la materialización de la función pública del
urbanismo y su relación con la prevalencia del interés general sobre el particular.
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Katia Paola Barros Esquivel
La organización territorial, la estructuración del sistema de ordenamiento territorial y la disciplina
urbanística en el Ecuador
Figura 3
Sistematización de la materialización del ordenamiento territorial y la disciplina urbanística en el
Ecuador
Nota. La figura muestra la sistematización de la materialización del ordenamiento territorial y la
disciplina urbanística en el Ecuador.
CONCLUSIONES
El establecimiento del ordenamiento territorial y la planificación del desarrollo como una
política de Estado desde la carta suprema supone un avance enorme del Ecuador por
consolidar un sistema de planificación anclado al suelo que se articula entre todos sus niveles
de gobierno y va más allá de políticas públicas transitorias que podrían variar con el cambio
de autoridades o afinidades políticas.
El sistema integral plasmado en la Constitución supone un ejercicio concurrente desde
los gobiernos locales y transversal de sus competencias horizontales o globales que
corresponde a la planificación del desarrollo y al ordenamiento territorial, en las que confluirán
sus demás competencias sectoriales, como la gestión ambiental, la vivienda, la dotación de
servicios, etc. Es decir, existe una cierta limitación de las competencias sectoriales a que su
ejecución sean planificadas y se territorialicen de forma ordenada.
Cabe destacar el limitado desarrollo de la normativa urbanística emitida desde el
Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo respecto a la formulación de instrumentos de
ordenamiento territorial, que poca diferencia entre los niveles de gobierno, o establece la
articulación entre las competencias sectoriales y horizontales.
Por su parte, con la emisión de la legislación urbanística en materia de ordenamiento
territorial y gestión del suelo, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de
Suelo, en el 2016, se consolida el funcionamiento del urbanismo en el Ecuador, pues se
regula de manera integral a más del ordenamiento territorial, a la disciplina urbanística que
integra el sistema de control urbanístico. Dicho sistema puede ser analizado desde tres
regímenes que abarcan la habilitación del suelo, la regularización de asentamientos
humanos, de hecho, y el control urbanístico a partir del establecimiento de infracciones y
sanciones. Este reparto de responsabilidades integra principalmente al gobierno local del
nivel municipal por su competencia exclusiva de control del uso y ocupación del suelo. Es
decir, se le otorga un papel central a este nivel de gobierno por sus enormes
responsabilidades, respecto a la regulación (en los instrumentos respectivos PDOT y PUGS)
y el control de su aplicación.
El papel principal que tienen los GAD municipales en el ejercicio del ordenamiento
territorial responde a la vez a su capacidad de ejercer el ordenamiento territorial de manera
integral, no solo con la planeación; sino con las dos otras aristas que integran al ordenamiento
territorial definidos en el presente estudio, que es la gestión del suelo y el financiamiento del
desarrollo. Cabe preguntarse aquí si los instrumentos de gestión del suelo deberían además
poder ser aplicados desde los otros dos niveles de gobierno, en el marco específico de
53
Revista Jurídica Crítica y Derecho
6(10), pp. 41-54
competencias que les corresponde y bajo la articulación correspondiente con el nivel
municipal. Pues los niveles provincial y parroquial rural son los niveles que principalmente
tienen responsabilidades en materia rural, en gestión ambiental, vinculadas a actividades
agro-productivas; por ejemplo, un instrumento de gestión del suelo rural bien podría tratarse
de la integración productiva, que permita el ejercicio de esta actividad. Tal vez por ese vacío
en la capacidad de gestión del suelo desde la ruralidad se mantienen las brechas que separan
el desarrollo urbano y el rural.
El control en materia de ordenamiento territorial en el Ecuador toma un giro
trascendental al crear una entidad de la función de transparencia y control social destinada a
velar por el cumplimiento de la legislación urbana, los principios mismos del urbanismo y la
garantía de los derechos de las personas sobre el suelo, al ser una entidad destinada al
control de los gobiernos locales y entidades del gobierno central. Ello supone una apuesta
inmensa por llevar al ordenamiento territorial al ser un nodo central en el ejercicio mismo de
las gestiones de los gobiernos locales, de la materialización de las políticas públicas, de
planificar el desarrollo conforme a la realidad territorial. Este nuevo nivel de control demuestra
además la importancia que se le da al recurso suelo, como recurso finito; y que, pese a que
todos los gobiernos tienen competencias para ordenar el territorio, deberán realizarlo en el
marco jurídico legal y bajo los principios de sustentabilidad, equidad territorial y justicia social,
autonomía, coherencia, concordancia y derecho a la ciudad referidos en la LOOTUGS.
La legislación urbanística en el Ecuador es de reciente creación, y su implementación
requiere del desarrollo de una cultura de la planificación, la apropiación de la Ley, y el ejercicio
mismo de las competencias sectoriales aterrizadas al territorio y a una planificación;
vinculando al suelo cada una de las competencias y estableciendo así una materialización
palpable del ejercicio de los gobiernos locales.
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